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06-05510
- Nº Expediente 06-05510
- Nº Resolución 02056/07
- Fecha resolución 02-04-2026
- Sección TAN Tercera
- Materia 1
- Materia 2
- Materia 3
- Materia 4
- Disposición 1
- Norma
- Título
- Tipo
- Número
- Disposición 2
- Norma
- Título
- Tipo
- Número
- Disposición 3
- Norma
- Título
- Tipo
- Número
- Disposición 4
- Norma
- Título
- Tipo
- Número
- Tema Sanción por ejecución de obras no autorizadas en suelo no urbanizable y reclamación en vía ejecutiva de importe de sanción urbanística.
- Resumen
- Sentido de la Resolución
- Estimación
- Contencioso Administrativo
- Nº Recurso 1
- Organo Judicial 1
- Sentencia fecha 1
- Sentido fallo 1
- Nº Recurso 2
- Organo Judicial 2
- Sentencia fecha 2
- Sentido fallo 2
- Apelación
- Sentencia fecha - Apelación
- Sentido fallo - Apelación
- Resolución
Visto por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Navarra, integrada por los Vocales que al margen se expresan, el expediente de los recursos de alzada acumulados números 06-5510 y 06-6809, interpuestos por DON ............, el primero de ellos contra resolución de la Alcaldía del AYUNTAMIENTO DEL VALLE DE YERRI de 11 de septiembre de 2006, desestimatoria de recurso de reposición interpuesto contra resolución de la propia Alcaldía de 20 de junio de 2006, sobre sanción por ejecución de obras no autorizadas en suelo no urbanizable; y el segundo contra providencia de apremio del mismo Ayuntamiento de 30 de octubre de 2006, sobre reclamación en vía ejecutiva de importe de sanción urbanística. . Ha sido Ponente doña María-Asunción Erice Echegaray.
ANTECEDENTES DE HECHO
1º.- El Alcalde del Ayuntamiento del Valle de Yerri, con fecha 11 de septiembre de 2006, desestimó el recurso de reposición interpuesto por el hoy impugnante, contra Resolución de la misma autoridad, de fecha 20 de junio de 2006, por la que se decidió la imposición de una sanción por la razón, en palabras del propio pliego de cargos, de que “las obras se han ejecutado en suelo no urbanizable y son contrarias al uso del suelo, sin que se haya obtenido previamente la correspondiente autorización”. (Éste y los posteriores subrayados son nuestros).
2º.- Contra dicho acto se interpuso por el interesado, en tiempo y forma, recurso de alzada ante este Tribunal.-
3º.- Así mismo, notificada al recurrente la providencia de apremio para la recaudación, en vía ejecutiva, de dicha sanción, el mismo interpuso contra la misma recurso de alzada ante este Tribunal.
4º.- Mediante providencia del Presidente de este Tribunal se dio traslado de los recursos al Ayuntamiento citado para que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Foral 173/1999, de 24 de mayo, por el que se da nueva redacción al Capítulo II del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 6/1990, de la Administración Local de Navarra, en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, remitiera los expedientes administrativos o copias diligenciadas de los mismos, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resoluciones recurridas; extremos ambos que fueron cumplimentados por la Corporación de referencia.-
5º.- Propuesta por la parte recurrente la realización de pruebas, el resultado de su práctica se une a las actuaciones.-
6º.- Mediante providencia resolutoria número 1147, de 5 de julio de 2007, se acordó la acumulación de los recursos de alzada números 06-5510 y 06-6809 para su decisión en un única Resolución.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Considera el recurrente que la sanción (y, por ende, la providencia de apremio para su recaudación) que le ha sido impuesta por la comisión de una infracción urbanística grave consistente, en palabras del propio pliego de cargos, en que “las obras se han ejecutado en suelo no urbanizable y son contrarias al uso del suelo, sin que se haya obtenido previamente la correspondiente autorización” no es competente para imponerla el Ayuntamiento del Valle de Yerri, sino el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra. Invoca, al efecto, el artículo 220 de la citada Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que dispone lo siguiente: “Competencias. 1. Corresponde la potestad sancionadora a las Entidades Locales que tengan atribuida, por la legislación sobre Administración Local, la competencia en materia de disciplina urbanística. 2. No obstante, corresponderá la potestad sancionadora al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda cuando requerido el Ayuntamiento para que incoe el correspondiente expediente sancionador, no lo tramitara o lo mantuviera paralizado por más de dos meses, y cuando se trate de infracciones cometidas en terrenos clasificados como suelo no urbanizable sin las autorizaciones a que se refiere esta Ley Foral”. Estima la entidad local que ambas Administraciones ostentan competencias en materia de disciplina urbanística, y que el único límite se encuentra en la prohibición de sancionar dos veces por los mismos hechos. En consecuencia, se añade, dado que el Gobierno de Navarra no ha instruido ningún expediente sancionador al recurrente, es procedente la imposición por el Ayuntamiento de la sanción que nos ocupa (así como su recaudación).
SEGUNDO.- Interesa, de entrada, señalar que, efectivamente, ninguna duda cabe de que ambas Administraciones (local y del Gobierno de Navarra) no pueden sancionar simultáneamente por los mismos hechos y con base en el mismo motivo. Ahora bien, ¿significa eso, como pretende el Ayuntamiento, que la primera Administración (en este caso la local) que decida la incoación de un expediente sancionador ostenta ya a partir de ese momento la competencia para la materia? No, dada la imperativa dicción del citado artículo 220 de la LFOTU, habrá que ver cuál es el supuesto o supuestos en que el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra puede intervenir y, después, examinar si existe alguna infracción adicional, pero distinta de la o las reservadas al Gobierno de Navarra, que pueda, sin incurrir en quebrantamiento del principio non bis in idem, ser, así mismo, sancionada por el Ayuntamiento. Habrá, pues, que investigar si existe algún hecho infractor que presente sustantividad propia respecto de lo atribuido por el artículo 220 a la competencia del Gobierno de Navarra. Recuérdese, además, que, según el artículo 12.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), “La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia (…)”. Pues bien, al respecto, el artículo 220 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo (LFOTU) es amplio, al señalar, como se ha dicho, que “2. No obstante, corresponderá la potestad sancionadora al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda cuando requerido el Ayuntamiento para que incoe el correspondiente expediente sancionador, no lo tramitara o lo mantuviera paralizado por más de dos meses, y cuando se trate de infracciones cometidas en terrenos clasificados como suelo no urbanizable sin las autorizaciones a que se refiere esta Ley Foral”. Ahora bien, dada la dificultad de sentenciar con exactitud qué concretas infracciones cometidas en terrenos clasificados como suelo no urbanizable quedan atribuidas a la competencia del Gobierno de Navarra y cuáles -también cometidas en terrenos clasificados como suelo no urbanizable- pueden quedar atribuidas a las entidades locales, debemos señalar que la concreta infracción que en el presente caso nos ocupa, dista de estar clara. En efecto, la descripción del hecho infractor no queda claro a lo largo del expediente (en el pliego de cargos se define de una manera, en la Resolución sancionadora de otra, y, finalmente, en el informe municipal la infracción consiste en “haber ejecutado obras sin licencia en suelo no urbanizable”). Pero, antes de proseguir con la descripción de la infracción cometida, debemos recordar que, como el propio Ayuntamiento dice en su informe, en la obra titulada “Derecho urbanístico de Navarra”, dirigida por los Srs. Razquin y Alenza, en el Capítulo XIV, referido a la Disciplina urbanística, el autor del mismo, Sr. Madurga, en la página 692, parte de la premisa de que en ocasiones puede faltar simultáneamente la autorización del Gobierno de Navarra y la subsiguiente licencia municipal. Y, para tales supuestos, el citado autor reflexiona del siguiente modo: “Esta concurrencia no puede dar lugar a actuación sancionadora simultánea por ambas Administraciones en aquellos casos en los que la actividad , además de no contar con autorización, tampoco cuente con licencia urbanística, y ello porque en la práctica totalidad de los casos estamos ante la misma tipificación de la infracción, con lo que se vulneraría el principio “non bis in idem”. En efecto, tanto la autorización de actividades y usos en suelo no urbanizable como la licencia urbanística constituyen dos actos de control íntimamente conexionados o interrelacionados, a través de los cuales se concreta la intervención administrativa previa de las actividades y usos en dicha clase de suelo, (…) sin que ello pueda dar lugar a duplicar ante una misma actividad las infracciones y, por ende, las sanciones”.
TERCERO.- Por lo que respecta a la infracción cometida, señalaremos que, tras diversas vicisitudes que huelga reseñar aquí, con fecha 10 de abril de 2006, el Alcalde del Ayuntamiento del Valle de Yerri decidió incoar un expediente sancionador al hoy recurrente, por la presunta comisión de una infracción, consistente en “la realización de obras constructivas en suelo no urbanizable sin licencia”. En el pliego de cargos de fecha 10 de abril de 2006, aparecen como “hechos constatados” los siguientes: “Don ............ ha realizado obras sin licencia en la parcela ............ y ............ del polígono ............, en suelo no urbanizable de protección y en suelo no urbanizable de preservación sin la correspondiente autorización por el consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, constituyendo infracción grave”. Así mismo, el mismo pliego de cargos contempla como “infracción presuntamente cometida” la siguiente: “Las obras se han ejecutado en suelo no urbanizable y son contrarias al uso del suelo, sin que se haya obtenido previamente la correspondiente autorización”. La infracción está tipificada en el artículo 212.4 como infracción grave (…)”. En la resolución sancionadora de fecha 20 de junio de 2006 se decide la imposición de una “sanción de multa por importe de 27.000 euros por realizar obras en contra del uso que corresponde al suelo sin haber obtenido la correspondiente autorización”. Y, por último, mediante Resolución de Alcaldía de fecha 11 de septiembre de 2006, se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la referida sanción por considerar que “el Ayuntamiento de Yerri tiene competencia sancionadora en obras sin licencia en suelo no urbanizable”. Pues bien, de todo ello se deduce, pese a la diferente terminología empleada en los mencionados actos, que el hoy recurrente cometió, a juicio del Ayuntamiento, una infracción tipificada en el artículo 212.4 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo (LFOTU). Y tal precepto considera como infracción grave: “La realización de acciones constructivas o no constructivas en contra del uso que corresponda al suelo en el que se ejecuten, siempre que la infracción no estuviera calificada como más grave. En suelo no urbanizable, se entenderá que es contrario al uso que corresponde toda obra o uso que no esté permitido por la legislación vigente, aun cuando resulte autorizable”. Recordemos que el artículo 111 de la misma LFOTU establece en su apartado 1 que “A los efectos de lo previsto en esta Ley Foral las actividades y usos en suelo no urbanizable podrán ser permitidos, autorizables y prohibidos”. Y como el artículo 212.4 nos explica, “En suelo no urbanizable, se entenderá que es contrario al uso que corresponde toda obra o uso que no esté permitido por la legislación vigente, aun cuando resulte autorizable”. Así pues, en consecuencia, lo que el precepto considera como infracción es, en definitiva, la realización de acciones constructivas o no constructivas en suelo no urbanizable contrarias al uso que corresponde; y es contrario al uso que corresponde, en esta clase de suelo, todo aquel que no sea permitido o que, siendo autorizable, no cuente con autorización. O sea, constituyen infracción las acciones no permitidas, las no autorizadas y, así mismo, las prohibidas. Y, recordemos también que, según el artículo 117 de la misma LFOTU, corresponde al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra la autorización de los usos, valga la redundancia, “autorizables” en suelo no urbanizable.
CUARTO.- Pues bien, el uso llevado a cabo por el recurrente es un uso que no cuenta con autorización del Gobierno de Navarra, pues, mediante Resolución número 453, de 29 de marzo de 2006, del Director General de Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra se decidió “denegar, a efectos de legalización, movimientos de tierra, construcción de murete y colocación de caseta en parcela ............ del polígono ............ de ............, promovido por ............”. Llegados, pues, a este punto, hemos de concluir que la infracción cometida consistente en la realización, en suelo no urbanizable de un uso del suelo contrario al (uso) “que corresponde” (entendiendo por tal uso contrario el que no esté permitido por la legislación vigente, aun cuando resulte autorizable) encaja dentro del supuesto regulado por el mencionado artículo 220 de la LFOTU, que atribuye, como sabemos, la competencia al Gobierno de Navarra para sancionar las “infracciones cometidas en terrenos clasificados como suelo no urbanizable sin las autorizaciones a que se refiere esta Ley Foral”. En efecto, en la línea de lo señalado por el Sr. Madurga en la obra referida (invocada por el propio Ayuntamiento), se estima que si, a su juicio, la mera falta de licencia municipal sería ya -así lo entiende tal autor, repetimos- una infracción íntimamente conexionada con la falta de autorización por el Gobierno de Navarra para el uso del suelo no urbanizable (y ello por la razón, como explica el mismo autor, de que “en la práctica totalidad de los casos estamos ante la misma tipificación de la infracción”), lo que le conduce a afirmar que “esta concurrencia no puede dar lugar a actuación sancionadora simultánea por ambas Administraciones”, pues “se vulneraría el principio non bis in idem”, con mayor motivo podemos afirmar ahora, en nuestro caso, que hay íntima conexión con la falta de autorización por el Gobierno de Navarra para el uso del suelo no urbanizable, cuando, como queda dicho, la infracción cometida se ha definido -al tipificarse como una infracción al artículo 212.4 de la LFOTU- como la realización, en suelo no urbanizable, de un uso del suelo contrario al (uso) “que corresponde” (entendiendo por tal uso contrario, el que no esté permitido por la legislación vigente, aun cuando resulte autorizable). O sea, que realizar un uso del suelo contrario al permitido, como es el caso que nos ocupa, sin autorización (pues la autorización fue expresamente denegada por el Gobierno de Navarra, mediante la referida Resolución número 453, de 29 de marzo de 2006, del Director General de Ordenación del Territorio y Vivienda) nos conduce, como a continuación se explica, al campo de lo prescrito en el artículo el 220 de la LFOTU -sobre la competencia sancionadora del Gobierno de Navarra-. En efecto, en este caso de tan, en palabras del referido Sr. Madurga, íntima conexión entra la falta de autorización del Gobierno de Navarra y la infracción cometida -uso del suelo urbanizable no permitido y no autorizado- se estima que rige la competencia (que se ejercerá, como prescribe el citado artículo 12 de la LRJAP, precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia) del Gobierno de Navarra, al amparo del precepto citado que dispone de forma tajante que “No obstante, corresponderá la potestad sancionadora al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda (…) cuando se trate de infracciones cometidas en terrenos clasificados como suelo no urbanizable sin las autorizaciones a que se refiere esta Ley Foral”. Pues, repetimos, en este precepto se atribuye en exclusiva (así lo avala el hecho de que el párrafo se inicie con la expresión adversativa “No obstante”, la cual “denota oposición o contrariedad de sentido”) la competencia -que, como ya hemos dicho, es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos que la tengan atribuida como propia- para sancionar al Gobierno de Navarra por las infracciones cometidas en el uso del suelo no urbanizable, sin autorización. Y tal es el caso que nos ocupa. Y lo es, reiteramos, por cuanto que el hecho que el Ayuntamiento ha sancionado ha sido la comisión de una infracción grave del uso del suelo tipificada en el artículo 212.4 de la LFOTU (“La realización de acciones constructivas o no constructivas en contra del uso que corresponda al suelo en el que se ejecuten, siempre que la infracción no estuviera calificada como más grave. En suelo no urbanizable, se entenderá que es contrario al uso que corresponde toda obra o uso que no esté permitido por la legislación vigente, aun cuando resulte autorizable”), sin autorización del Gobierno de Navarra. Avala esta interpretación el hecho de que el artículo 201 de la misma LFOTU habilite, en relación con las “Actividades ilegales en suelo no urbanizable”, que no cuenten con autorización del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra, a tal Departamento para aplicar directamente las medidas de protección de la legalidad urbanística previstas en los artículos 199 y 200 de la misma Ley Foral. Y no obsta, desde luego, a esta interpretación el hecho de que el Tribunal Supremo, en sentencia de 20 de junio de 2001 (RJ 2001/5576), dictada en relación con la normativa estatal entonces vigente (Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 -que no contempla un supuesto de atribución de competencia a la Comunidad Autónoma como hace el mencionado artículo 220 de nuestra LFOTU para la imposición de sanciones-) afirme que, en un caso de ausencia simultánea de autorización -de la Comunidad Autónoma- y de licencia municipal, el Ayuntamiento “no pierde su competencia para restaurar la legalidad urbanística perturbada por la inexistencia de licencia municipal”. Recuérdese, en este sentido, que el caso que nos ocupa no es un supuesto fáctico en que coexistan dos infracciones leves consistentes en falta de autorización (sancionable por el Gobierno de Navarra) y falta de licencia (sancionable por el Ayuntamiento), y, por ende, dos Administraciones, acaso, con competencia para sancionar, sino que el caso que enjuiciamos es el de la comisión y sanción de una infracción grave tipificada en el artículo 212.4 de la LFOTU, cuya definición nos reconduce, en definitiva, a un uso no autorizable del suelo, el cual, precisamente por serlo tal, no ha contado con la autorización del Gobierno de Navarra. Así pues, en esta tipificación que ahora nos ocupa hay un papel relevante y prioritario del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra -frente al papel adjudicado a la entidad local-, pues no se olvide que la autorización de los usos “autorizables” del suelo no urbanizable la realiza, conforme a lo dispuesto por el artículo 117 de la LFOTU, el citado Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra, que, además, el artículo 201 del mismo texto legal habilita a dicho Departamento para aplicar directamente medidas de protección de la legalidad urbanística y que, así mismo, el citado artículo 220 de la misma Ley Foral reserva a este mismo Departamento la competencia para sancionar, como sabemos, “cuando se trate de infracciones cometidas en terrenos clasificados como suelo no urbanizable sin las autorizaciones a que se refiere esta Ley Foral”. Procede, en consecuencia, la estimación del recurso y la anulación de la concreta sanción grave que nos ocupa -tipificada en el artículo 212.4 de la LFOTU-, que debió ser impuesta por el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra; estimación que no prejuzga si el Ayuntamiento pudo, por otros motivos aun conexionados con la tipificación que ahora enjuiciamos, imponer, en el ámbito de su competencia, una sanción distinta.
QUINTO.- Y, así mismo, anulada la sanción de referencia, decae, lógicamente, la posibilidad de que la misma sea recaudada en vía ejecutiva. En efecto, anulada la deuda, huelga, por tanto, su recaudación a través de la providencia de apremio recurrida. Así lo prescribe el artículo 128.1 de la Ley Foral 13/2000, de 14 de diciembre, General Tributaria. A mayor abundamiento, es de señalar que la sanción, en cuanto acto de liquidación de una multa, no indica, sin embargo, ni el lugar, plazo y forma de pago, lo que supone una vulneración de las prescripciones del artículo 114 de la misma Ley Foral General Tributaria. Procede, en consecuencia, la estimación del recurso en el particular también de la anulación de la referida providencia de apremio.
Por todo lo expuesto, el Tribunal,
RESUELVE: Que debemos estimar, como estimamos, los recursos de alzada arriba referenciados, interpuestos contra Resolución del Alcalde del Ayuntamiento del Valle de Yerri, de fecha 11 de septiembre de 2006, por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto por el hoy impugnante contra Resolución de la misma autoridad, de fecha 20 de junio de 2006, por la que se decidió la imposición de una sanción por infracción de la normativa urbanística, así como contra la providencia de apremio dictada para su recaudación; actos que se anulan por ser contrarios a Derecho.
