Visto por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Navarra, integrada por los Vocales que al margen se expresan, el expediente del recurso de alzada número 06-1541, interpuesto por DON ............ contra resolución de la Alcaldía del AYUNTAMIENTO DE ECHARRI de fecha 24 de febrero de 2006, sobre requerimiento para que se adopten las medidas oportunas que impidan que los perros de su propiedad ladren de forma continuada durante la noche.

Ha sido Ponente don Jon-Ander Pérez-Ilzarbe Saragüeta.

ANTECEDENTES DE HECHO

1º.- Con fecha 28 de febrero de 2006 fue notificada a don ............ una resolución de alcaldía del Ayuntamiento de Echarri, fechada el 24 de febrero de 2006, en la que se le requería para que adoptara las medidas oportunas a fin de impedir que los perros de su propiedad ladrasen de forma continuada durante la noche.

2º.- El día 20 de marzo de 2006, don ............ interpuso recurso de alzada ante este Tribunal Administrativo contra la precitada resolución de alcaldía del Ayuntamiento de Echarri de 24 de febrero de 2006, aduciendo defectos de forma y de prueba de las presuntas molestias, que, a su juicio, privan de motivación adecuada al acto administrativo. Adujo que no se ha vulnerado ni la normativa sobre actividades clasificadas ni la Ley estatal 37/2003, del Ruido.

3º.- Mediante providencia del Presidente de este Tribunal de 20 de junio de 2006, reiterada por otra dictada el 19 de septiembre del mismo año, se dio traslado del recurso al Ayuntamiento de Echarri para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, según la redacción dada al mismo por el Decreto Foral 173/1999, de 24 de mayo, remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida; envío que fue cumplimentado por la Corporación referida, si bien no se incorporó al mismo informe municipal sobre la cuestión.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Niveles sonoros.

En lo relativo a los niveles sonoros de los ladridos, sólo cabría aplicar alguna sanción por exceso de ruido de las derivadas de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de Protección Ambiental,  y del Decreto Foral 135/1989, de 8 de junio, sobre actividades emisoras de ruidos o vibraciones, si se apreciara una infracción por exceso de ruido conforme a los parámetros de estas dos normas. Efectivamente, el artículo 2º del citado Decreto Foral 135/1989, de 8 de junio, precisa que “el presente Decreto Foral será de obligado cumplimiento en la Comunidad Foral de Navarra, con independencia del posterior desarrollo que realice del mismo cada Ayuntamiento por medio de sus ordenanzas”. (Éste y los posteriores subrayados son nuestros).

El propio Decreto Foral acota con precisión el margen de maniobra municipal en diversos preceptos. Así, el artículo 17, que permite variar mediante ordenanza municipal 5 decibelios (en más o en menos) los límites sonoros establecidos en el Decreto Foral; o el artículo 19, que posibilita la fijación por ordenanza del parámetro LA; o la posible exigencia municipal de aparatos de control permanente de la emisión sónica prevista en el artículo 11, entre otros. El artículo 24 del Decreto Foral 135/1989, de 8 de junio, deja claramente sentado que “las infracciones de límites sonoros se califican de leves si exceden en menos de 3 dBA los límites admisibles fijados en el presente Decreto Foral u Ordenanzas Municipales que lo complementen. Se califican de graves la reiteración de las infracciones leves o sobrepasar de 3 a 10 dBA los límites admisibles indicados en el primer párrafo del presente artículo. Se califican de muy graves las reiteraciones de infracciones graves o sobrepasar en más de 10  dBA los límites admisibles indicados en el primer párrafo del presente artículo.”

En esta concreta cuestión, para poder calificar infracciones sancionables con arreglo a la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de Protección Ambiental, sería precisa una Ordenanza conforme con lo dispuesto en la misma Ley Foral citada y en su desarrollo reglamentario (que, como hemos visto, permite, por ejemplo, variar por Ordenanza en 5 decibelios, en más o en menos, los niveles reglamentariamente establecidos con carácter general).

Ahora bien, en este caso no consta ni la existencia de ordenanza municipal sobre esta materia. Y en modo alguno cabe aceptar que las resoluciones de alcaldía operen de forma autónoma para la determinación de niveles sonoros constitutivos de infracción sancionable. Luego, en este caso, serían de aplicación los niveles sonoros reglamentariamente establecidos con carácter general.

Pero es que, de todos modos, tampoco se acredita (ni tan siquiera se alega) que se hayan realizado medición sonora de ningún tipo. Por consiguiente, en este caso, la orden de adopción de medidas correctoras para los ladridos no podría motivarse por una infracción previa de los niveles sonoros máximos.

SEGUNDO.- Normativa sobre actividades clasificadas.

La letra D del anejo 4-D del Decreto Foral 93/2006, de 28 de diciembre, de desarrollo de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención para la Protección Ambiental, especifica que sólo requieren licencia municipal de actividad clasificada sin previo informe ambiental del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda las “Instalaciones para la cría y guarda de perros con capacidad para más de 10 perros de más de tres meses.” Pero tampoco se ha demostrado, ni alegado siquiera, que la propiedad del recurrente albergue tal número de canes.

TERCERO.- Ordenanzas municipales reguladoras de la tenencia de perros.

Sentencias como la del Tribunal Supremo de 6 de julio de 1988, RJ 1988/5869, consideran facultado al Ayuntamiento para dictar órdenes de retirada de canes cuando “se han infringido los arts. (…) de las Ordenanzas Municipales (…), que partiendo del derecho inicial a la tenencia de perros y otros animales domésticos en viviendas y locales urbanos, la CONDICIONAN a las circunstancias higiénicas OPTIMAS de su alojamiento, a la ausencia de RIESGOS en el aspecto sanitario y, por lo que aquí interesa, a la inexistencia de MOLESTIAS para los vecinos -PROBADAS- QUE NO SEAN LAS DERIVADAS DE LA NATURALEZA MISMA DEL ANIMAL (frase o concepto jurídico indeterminado, este último, que hay que entender en el sentido de molestias mínimas normales que, en atención a las circunstancias del local y al número y clase de animales, sea susceptible de generar, sin quiebra de ninguno de los intereses contrapuestos -los humanos y los de los animales-, de tal convivencia en una finca urbana), por lo que la medida restrictiva de desalojo impuesta, justificada por la prueba efectiva de molestias que exceden de los módulos normativos apuntados, no implica, en este caso, impedir el ejercicio de un derecho sino el atemperarlo, precisamente, a las delimitaciones (más que limitaciones stricto sensu) que el propio ordenamiento exige para su armónica efectividad (…).”

Pero, en el presente caso, no se da ninguna de estas circunstancias:

a) No consta la existencia de Ordenanza municipal alguna al respecto.

b) Por añadidura, tampoco se aportan denuncias ni pruebas de las molestias; menos aún se acredita que las mismas excedan de los niveles tolerables. El recurrente sostiene que los ladridos de sus perros no exceden de los límites tolerables conforme a los usos locales y los tradicionales principios de convivencia vecinal (tal y como contempla la Ley 37/2003 del Ruido), y que su finca se sitúa en el extrarradio del pueblo, en situación no muy diferente de otras de las que también parten ladridos. El Ayuntamiento no responde a estas alegaciones. 

Es cierto que alguna Sentencia, como la del TSJ de Castilla-La Mancha de 4 de julio de 2000, Jur 2000/271205, al amparo del principio de generalidad de fines de las entidades locales -artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local-, ha declarado que, en ciertos casos, cabe ordenar la adopción de medidas correctoras y, en su defecto, la retirada de perros incluso sin ordenanza que así lo regule expresamente, ni tampoco constatación cierta de la infracción de los niveles sonoros máximos: “la decisión de retirada de los perros respondía a una competencia y a la vez obligación del Ayuntamiento, que en ese sentido no venía constreñida sólo al sentido de la pretensión de un particular, sino a la conservación de un entorno agradable de convivencia”.

Pero, aun así, para que pueda dictarse un requerimiento de este tipo, la misma Sentencia citada considera necesario, al menos:

1. Que se haya planteado alguna denuncia de vecinos: “denuncia inicial del particular” (en el presente supuesto, no consta nada al respecto).

2. Que se concreten medidas correctoras y se otorgue un plazo para adoptarlas, “transcurrido el cual se adoptarían las medidas oportunas de ejecución subsidiaria para la retirada de los animales (…)”. Sólo de este modo cabe que el requerimiento de retirada de los canes pueda categorizarse como lo “que podríamos denominar cautelar, ya que permitía en su parte dispositiva una actuación privada que remediara la situación denunciada.” Tampoco se ha hecho así en este caso. Se habla genéricamente de adoptar medidas correctoras, sin concretar cuáles (como la utilización continuada de collares anti-ladrido, pongamos por caso), ni el plazo para adoptarlas.

3. Que “el Ayuntamiento, ante esta puesta en conocimiento”, haya actuado “mediante diversas inspecciones, que constan en el expediente, y del resultado de las mismas podía seguirse una perturbación clara del descanso nocturno de los ciudadanos próximos, por los ladridos de los perros (…).” No consta que el Ayuntamiento de Echarri haya actuado de este modo. Se carece de constancia de inspecciones municipales oficiales de las que se siga una perturbación nítidamente constatada del descanso nocturno de los vecinos a consecuencia de los ladridos de los perros del recurrente.

Tales inspecciones oficiales podrían haber recabado pruebas e indicios del tipo de los siguientes:

“Es evidente que los perros de que ahora se trata ladran de un modo persistente y molesto, tal como la prueba practicada ha acreditado: a) En los distintos momentos, recogidos al azar, del video reproducido en la vista del juicio, siempre está presente el ladrido de los perros; b) el atestado instruido como consecuencia de la denuncia presentada por el ahora demandante es expresivo en cuanto hace referencia a que nada más llegar los agentes instructores a las proximidades de las viviendas, uno de los perros comenzó a ladrar de forma continua, siendo ladridos agudos y fuertes, echando el citado animal las patas sobre la valla intermedia y estando bastante excitado, lo que precisamente excluye la sugerencia de la parte demandada a que la actitud de los canes obedece a la conducta del demandante para con ellos; lo cual se hace más evidente cuando los referidos agentes continúan relatando que permanecieron en la vivienda del autor de la denuncia durante una hora, tiempo en el que los ladridos fueron continuos, agudizándose cuando se abría una ventana o se asomaban al exterior; lo cual tiene además el respaldo de la prueba de reconocimiento judicial, que no obstante durar apenas cuatro minutos, permitió que se oyeran por dos veces ladridos de estos perros, sin que nadie les hubiese molestado; c) El referido atestado hace mención a la declaración de un vecino que dijo que los ladridos eran continuos durante el día e, incluso, algunas noches duraban hasta las 0:30 horas; d) En la vista del juicio doña A, que vivió a escasos metros de los chalets de los ahora litigantes, dijo que oía los ladridos “mañana, tarde y noche”, que se vio precisada a llamar la atención al dueño por ese motivo, que tuvo que cerrar las ventanas de su casa y que la situación llegó a ser insufrible. El testigo don D, cuya casa está adosada a la del actor, refirió que los ladridos se produjeron desde el primer día que habitó la vivienda, que acompañó a don P en dos ocasiones, una de ellas con el resto de vecinos, para pedir al Sr. A que adoptase medidas con los perros, lo que desmiente lo declarado por el demandado acerca de que nunca nadie se ha dirigido a él con tal propósito, y finalmente que los perros ladran constantemente durante el día, aparte generar olores en verano, con la particularidad de añadir que nunca, en estos años, ha visto que el demandado o su esposa saquen a pasear a los perros fuera del recinto de la casa, lo que es indicativo de la causa del nerviosismo de los perros. Don J, otro de los testigos de la parte actora, hizo igualmente mención al ladrido continuo de los perros, y que incluso llegó a efectuar mediciones en dos días distintos y en diferentes habitaciones del inmueble del demandante y en el jardín, detectando en este último lugar 80, 85 y 89 decibelios, y entre 40 y 45 en las habitaciones (con las ventanas cerradas). Don JM, funcionario del Seprona, reiteró, junto con otros dos compañeros, los extremos recogidos en el atestado-informe (doc. núm. 2). Y fue igualmente expresivo el testigo don P, vecino del demandado, pues al final de su declaración llega a decir: “los perros molestan un montón”, “llamé la atención al Sr. A, y él reconoció lo sucedido”, “es alucinante, hay momentos que es atosigante”, “cuando salgo a tender la ropa me ladran siempre, basta con que suba la persiana para que ladren todos al unísono”, “sólo he oído los ladridos de estos perros, salvo en una ocasión a un perro distinto, que se oía a lo lejos”, “hasta ahora estoy aguantando” (…)” (Sentencia de la A.P. de Lugo de 14 de febrero de 2006, AC 2006/282). La misma Sentencia detalla que los agentes autores del atestado fueron saludados una y otra vez con una salva de ladridos al acudir a la finca, “siendo ladridos agudos y fuertes, echando el citado animal las patas sobre la valla intermedia”; y “en los distintos momentos, recogidos al azar, del video reproducido en la vista del juicio, siempre está presente el ladrido de los perros.”

Evidentemente, nada parecido, ni de lejos, a lo actuado en este caso desde el Ayuntamiento de Echarri. El Ayuntamiento, en el caso aquí planteado, ni identifica testigos de las molestias, ni aporta declaraciones de los mismos, ni atestados, ni videos, ni informes de agente o funcionario alguno. Tampoco consta denuncia previa de presuntos afectados por las molestias, ni se especifica qué medidas correctoras -y en qué plazo- deben adoptarse (como la utilización continuada de collares anti-ladrido u otras similares, por ejemplo). Por otra parte, el Ayuntamiento no responde a la aseveración del recurrente cuando afirma que pueden escucharse ladridos desde numerosas casas y fincas del pueblo (incluso desde otras tanto o más cercanas al casco propiamente dicho).

En consecuencia, hay que concluir que el acto impugnado de requerimiento de adopción de medidas correctoras por las presuntas molestias derivadas de los ladridos no se ha dictado conforme al procedimiento exigible, incluyendo la omisión completa de los trámites de audiencia y prueba  previstos en los artículos 79, 80, 81, 84 y concordantes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPAC). Hasta tal punto es así que, a criterio de este Tribunal, se puede considerar incurso en la causa de nulidad de pleno Derecho de la letra e) del número 1 del artículo 62 de la LRJAPAC: “los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.”

CUARTO.- Posibilidad de acciones civiles y otras actuaciones.

Finalmente, conviene precisar, a efectos aclaratorios, que lo expuesto acerca de la nulidad del acto impugnado en modo alguno quiere decir que el Ayuntamiento y los particulares eventualmente afectados por las molestias no puedan hacer nada al respecto. Cabe, por ejemplo:

a) que se dicte una Ordenanza sobre este particular; o, cuando menos, un expediente adecuadamente provisto de actuaciones probatorias idóneas, fase de audiencia, medidas correctoras concretas y plazo para implantarlas;

b) que se efectúen mediciones mediante sonómetro para evaluar si el número de decibelios de los ruidos supera el reglamentariamente establecido conforme a lo dispuesto en el Decreto Foral 135/1989, de 8 de junio;

c) o que los propios afectados acudan, si lo desean, a la vía jurisdiccional civil.

En efecto, sobre la posibilidad de emprender esta última vía por molestias derivadas de ladridos de perros, se ha venido configurando en los últimos tiempos una interesante jurisprudencia en los órganos judiciales civiles:

Así, para la Sentencia de la A.P. de Madrid de 11 de mayo de 2006, Jur 2006/289549, “la base fáctica de reclamación resulta ser las molestias ocasionadas por los ladridos nocturnos, del perro del vecino colindante. A ello podría añadirse, que a tenor de los hechos base de la demanda, la acción que debió ejercitar la actora, sería la basada, bien en el artículo 1902 del Código Civil, o bien las derivadas de las prescripciones contenidas en los artículos 1905 y 1907 del mismo texto legal”. Otra Sentencia puntualiza cómo “la doctrina científica señala que el ruido debe considerarse como sonido que molesta, estimando la molestia como la obtención de un efecto que el afectado no quiere que se produzca. La molestia es, en principio, un fenómeno psicológico que puede causar daños directamente evaluables económicamente y otros, incluso de tipo psíquico (trastornos del sueño, trastornos emocionales, etc.) más difíciles de evaluar económicamente, pero que no por ello deben dejar de ser protegidos (Sentencia de la A.P. de Baleares de 11 de enero de 2002, Jur 2002/71164).

Es interesante señalar que los debates jurídicos en vía civil sobre esta cuestión centran especialmente su carga argumental en las cuestiones de la prueba y la intensidad de las molestias. Por ejemplo: “(…) consideramos probado que los ladridos de cinco perros, aun durante el día, constituye un acto molesto que implica un ejercicio desbordado y antisocial del derecho del actor a ocupar su parcela con algún animal de compañía. O sea, no cabe aceptar que los continuos ladridos al unísono de cinco perros en la parcela colindante constituyan un hecho tolerable”; si bien, para la misma Sentencia, “sería razonable y por ello soportable, al ajustarse a lo que es lógico, el soportar el ladrido de uno o dos perros, pero no de cinco cuando es sabido que el menor detalle que pudiere excitar a alguno, se multiplica en forma de ladridos en la familia de los cincos canes, y cuando no empieza uno empieza el otro” (Sentencia de la A.P. de Castellón de 8 de julio de 2001, Jur 2001/143508).

Por lo demás, en lo que respecta al reconocimiento de la posibilidad de recurrir a la vía civil para combatir y/o resarcir las molestias derivadas de los ladridos de perros, la más reciente jurisprudencia ya ha llegado a consolidarla como principio admitido de forma plena, en términos a veces tan enfáticos como los siguientes:

“El Derecho es un instrumento al servicio de la persona que parte en su tarea del respeto a la dignidad de la misma como una entidad anterior al Derecho. En su lucha por la Justicia el Derecho busca el equilibrio entre intereses contrapuestos estableciendo pautas ante los conflictos que la conveniencia de la persona en sociedad plantean. El avance jurídico que va siempre detrás el progreso económico y social del grupo va consolidando cada vez más altas cotas en las aspiraciones de una mejor calidad de vida. El ruido, en cuanto sonido molesto, constituye una de las posibles perturbaciones de la paz o bienestar (de la calidad de la vida) mayoritariamente buscadas, convirtiéndose en una presencia indeseada especialmente durante el período dedicado al descanso. Se trata de una novedosa forma de contaminación que ya no se discute y ha sido objeto de ordenación legislativa y reconocimiento jurisprudencial. Aunque vivamos en un país especialmente ruidoso, y se reconozca también que nuestra cultura especialmente en materia de festejos, incluya -muchas veces- el ruido como una parte del evento, también se reconoce que ese nivel de tolerancia respecto a los ruidos por un interés social transitorio (una fiesta popular) no se proyecta sobre el ruido conflictivo en el marco de las relaciones de vecindad. En este caso no hay un interés público superior que justifique el sacrificio sino que enfrentando a dos intereses privados situados en plano de igualdad haya de analizarse desde el prisma del legítimo ejercicio de los derechos y la normal tolerancia generada por la convivencia. Desde esta atalaya y ante la ausencia de una específica regulación positiva, doctrina y jurisprudencia han construido a partir de dos artículos del Código Civil (590 y 1908) dedicados a las relaciones de vecindad la doctrina de las inmisiones, entre las cuales la sonora pasó a acompañar a las clásicas (olores, humos, calor, etc.). No hay entonces duda de la posibilidad teórica de que el ruido constituya una inmisión molesta que legitime al perjudicado para solicitar su cesación, y en su caso, el resarcimiento por los perjuicios causados. En el caso de autos, la fuente sonora tachada de molesta son unos perros que su propietaria tiene en una finca (…)” (Sentencia de la A.P. de Lugo de 14 de febrero de 2006, AC 2006/282).

En vía civil sí resulta posible, por tanto, plantear la cuestión de las molestias derivadas de los ladridos, aunque no se hayan demostrado suficientes para habilitar una intervención administrativa, “siempre que se trate de una injerencia sonora continua, persistente o reiterada” (STS de 29 de enero de 1971, SAP Segovia de 22 de diciembre de 1999, AC 1999, 2413), que no resulte tolerable (SAP Huesca de 28 de mayo de 1993, SAP Cuenca de 10 de mayo de 2000) para la sensibilidad media o la “conciencia social” (STS de 28 de febrero de 1964, SAP Segovia de 28 de mayo de 1993, AC 1993, 957, SAP Barcelona 15ª de 12 de abril de 2000, AC 2000, 2267), y todo esto con independencia de que se rebasen o no los niveles administrativamente establecidos (SSTS de 17 de marzo de 1981, RJ 1981, 1009, 16 de enero de 1989, RJ 1989, 101, y 24 de mayo de 1993, RJ 1993, 3727). Por tolerable -concepto singularmente elástico- habrá de entenderse lo que no exceda ni perturbe el estado de hecho que es usual y corriente en las relaciones sociales (vid. STS de 28 de febrero de 1964, en un caso de molestias por ruido), es decir, lo que es “normalmente consentido por la conciencia social” ( SAP Segovia de 28 de mayo de 1993, AC 1993, 957, citada), o mejor, lo que venga a respetar “la sensibilidad media en relación con la injerencia; esto es, la sensibilidad a la molestia de una persona normal”, en palabras de un autor. Es obvio que lo dañino, nocivo o lesivo ha de reputarse intolerable. Cabe, a tal fin, “la invocación del derecho constitucional a la intimidad (…)” para atender una acción de cesación de ruidos molestos que de manera continua y persistente quebrantan la tranquilidad del demandante y su familia”.

Pero, en tanto el Ayuntamiento no actúe de alguno de los modos antes descritos u otros legalmente admisibles, o los posibles afectados por las molestias no acudan a la vía civil, esas inacciones no pueden ser suplidas por una resolución de alcaldía dictada “de plano”.

En consecuencia, procede la estimación del recurso.

Por todo lo expuesto, el Tribunal

RESUELVE: Que debemos estimar, como estimamos, el recurso de alzada interpuesto por don ............ contra la resolución de alcaldía del Ayuntamiento de Echarri, fechada el 24 de febrero de 2006, en la que se le requería para que adoptara las medidas oportunas a fin de impedir que los perros de su propiedad ladrasen de forma continuada durante la noche; declarando la nulidad de la misma por no ser conforme a Derecho.