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06-01957
- Nº Expediente 06-01957
- Nº Resolución 02797/07
- Fecha resolución 21-09-2007
- Sección TAN Tercera
- Materia 1
- Haciendas Locales; Presupuestos y Cuentas 7;7.10
- Materia 2
- Materia 3
- Materia 4
- Disposición 1
- Norma Ley Foral
- Título 2/1995, de 10 de marzo, de las Haciendas Locales de Navarra.
- Tipo 1
- Número 204.3, 201
- Disposición 2
- Norma Ley
- Título 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.
- Tipo 1
- Número 90
- Disposición 3
- Norma Ley Foral
- Título 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra.
- Tipo 1
- Número 236
- Disposición 4
- Norma
- Título
- Tipo
- Número
- Tema Aprobación del Presupuesto Ordinario para el ejercicio de 2006
- Resumen
Aprobación Presupuesto Ordinario ejercicio 2006: se alega la falta de aprobación de la plantilla orgánica del ayuntamiento junto con el presupuesto ordinario municipal: se acredita la convalidación de dicho acuerdo aprobatorio incluyendo la nueva plantilla orgánica y las relaciones de personal municipal: acto conforme a Derecho.
- Sentido de la Resolución
- Desestimación
- Contencioso Administrativo
- Nº Recurso 1
- Organo Judicial 1
- Sentencia fecha 1
- Sentido fallo 1
- Nº Recurso 2
- Organo Judicial 2
- Sentencia fecha 2
- Sentido fallo 2
- Apelación
- Sentencia fecha - Apelación
- Sentido fallo - Apelación
- Resolución
Visto por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Navarra, integrada por los Vocales que al margen se expresan, el expediente del recurso de alzada número 06-1957, interpuesto por DON ............ contra acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DEL NOBLE VALLLE Y UNIVERSIDAD DE BAZTÁN de fecha 17 de marzo de 2006, sobre aprobación del Presupuesto Ordinario para el ejercicio de 2006. Ha sido Ponente don Jon-Ander Pérez-Ilzarbe Saragüeta.
ANTECEDENTES DE HECHO
1º.- Con fecha 17 de marzo de 2006, el Ayuntamiento del Noble Valle y Universidad del Baztán aprobó el proyecto de presupuesto ordinario para el ejercicio de 2006. Dicho acuerdo aprobatorio se publicó en el Boletín Oficial de Navarra de 12 de abril de 2006, si bien -por error, al parecer- indicando que se trataba de la aprobación “inicial” de dicho proyecto.
2º.- El 5 de abril de 2006, don ............ interpuso recurso de alzada contra el precitado acuerdo de 17 de marzo de 2006, del pleno del Ayuntamiento del Noble Valle y Universidad del Baztán, por el que se aprobó el proyecto de presupuesto ordinario para el ejercicio de 2006, aduciendo que no se había incluido en él la plantilla orgánica municipal.
3º.- El 25 de mayo de 2006, el pleno del Ayuntamiento del Noble Valle y Universidad del Baztán acordó aprobar la plantilla orgánica municipal con efectos económicos de 1 de enero de 2006, incluyendo las relaciones nominales del personal, y convalidar el acuerdo plenario de 17 de marzo de 2006.
4º.- Mediante providencia del Presidente de este Tribunal de 20 de julio de 2006 se dio traslado del recurso al Ayuntamiento del Noble Valle y Universidad del Baztán para que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Foral 173/1999, de 24 de mayo, por el que se da nueva redacción al Capítulo II del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 6/1990, de la Administración Local de Navarra, en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida; extremos ambos que fueron cumplimentados por la referida Corporación.
5º.- Mediante providencia resolutoria nº 878/2007, de 30 de mayo, se acordó no haber lugar a la prueba documental propuesta por la parte recurrente, por no ser necesaria para dictar resolución.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Según el artículo 204.3 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, “únicamente podrán entablarse recursos contra los presupuestos: a) por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a la Ley; b) por omitir el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles por Ley o por cualquier otro título legítimo, o consignarse para atenciones que no sean de competencia de aquélla; c) por ser de manifiesta insuficiencia (sic) los ingresos con relación a (sic) los gastos presupuestados, o bien de éstos respecto a las necesidades para las que estén previstos”. En el presente caso, se aduce un pretendido defecto procedimental (letra a) del citado artículo 204.3), consistente en no haber aprobado la plantilla orgánica del Ayuntamiento junto con el presupuesto ordinario municipal.
SEGUNDO.- El artículo 90 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, precisa que “corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual”. No obstante, el artículo 236 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local de Navarra, matiza que “las plantillas orgánicas de las corporaciones locales deben aprobarse anualmente con ocasión de la aprobación del presupuesto”. Y el artículo 201 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, puntualiza que “El presupuesto de la entidad local será formado por su Presidente asistido del Secretario y del Interventor, formando parte de este presupuesto la siguiente documentación complementaria: Memoria explicativa de su contenido y de las principales modificaciones que presente en relación con el vigente. Liquidación del presupuesto del ejercicio anterior y avance de la del corriente, referido al menos, a seis meses del mismo, suscritos una y otro por la Intervención. Anexo del personal de la entidad local en el que se incluya el personal funcionario y laboral, temporal y fijo, con indicación de las fechas de inicio y terminación de los contratos y las previsiones de vacantes a cubrir y de nuevas contrataciones, al objeto de poder obtener las oportunas correlaciones con los créditos para personal incluidos en el proyecto de Presupuestos. Anexo de las inversiones a realizar en el ejercicio. Un informe económico-financiero suscrito por la Intervención, en el que se expongan las bases utilizadas para la evaluación de los ingresos y de las operaciones de crédito previstas, la suficiencia de los créditos para atender el cumplimiento de las obligaciones exigibles y los gastos de funcionamiento de los servicios y, en consecuencia, la efectiva nivelación del presupuesto”. Obsérvese que el contenido necesario del presupuesto según la Ley no incluye la plantilla orgánica, aunque sí una relación de personal y de las vacantes cuya cobertura esté prevista para el siguiente ejercicio. Esta matización ha sido desarrollada por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra en varias sentencias. Especialmente esclarecedora resulta la dictada el 20 de septiembre de 2002, RJCA 2002/1060: “De forma inicial ha de decirse que la naturaleza de uno y otro instrumento de clasificación de los funcionarios no puede confundirse, en cuanto que la plantilla hace referencia a un supuesto abstracto y homogéneo de las diversas plazas, con una incidencia claramente presupuestaria, clasificadas por cuerpos, escalas o grupos funcionariales, en tanto que la relación de puestos está más a la concreción de los puestos que componen la estructura administrativa, atendiendo más al dato fáctico, con especificación de la forma de provisión y los datos específicos que singularizan al puesto. La plantilla se refiere, así, a plazas en abstracto, en tanto que la relación se refiere a puestos en concreto”. La misma Sentencia puntualiza que “(…) la distinción entre plantilla y relación de puestos de trabajo es menos nítida en el ámbito foral que nos ocupa, en cuanto que el artículo 19 del Estatuto de Personal se refiere a que en las plantillas orgánicas se relacionan debidamente clasificados los puestos de trabajo, con lo que se contiene una especificación propia de las relaciones de puestos en el ámbito de la legislación básica estatal, y el artículo 20 al tratar la relación, no se refiere tanto a una relación de puestos, cuanto a una relación de funcionarios”. De todo ello puede colegirse lo siguiente: 1º. La aprobación del presupuesto ordinario debe incluir una relación de funcionarios y otra de puestos cuya cobertura (sea definitiva, sea mediante contratación temporal o por designación interina) esté prevista para el siguiente ejercicio presupuestario. 2º. Sin embargo, no es necesario que el presupuesto ordinario incluya, dentro de su contenido documental, la “plantilla orgánica” propiamente dicha. La “plantilla orgánica”, como tal, constituye una relación del total de plazas del Ayuntamiento, “en abstracto” (con independencia de que estén ya ocupadas, o de que esté o no previsto un mecanismo concreto de cobertura de las mismas para el correspondiente ejercicio presupuestario). En Navarra, esa “plantilla orgánica” debe incluir la determinación del “nivel” al que se adscribe cada puesto, las retribuciones complementarias que le correspondan y los requisitos precisos para acceder al mismo. Pero puede ocurrir que una plaza incluida en la “plantilla orgánica” no esté, sin embargo, ocupada, ni se haya previsto que vaya a ser ocupada en el siguiente ejercicio presupuestario (y que, por tanto, aun perteneciendo a la plantilla orgánica vigente, no sea obligado referirse a ella en el presupuesto ordinario). 3º. Así pues, la aprobación de la “plantilla orgánica” propiamente dicha puede efectuarse en un instrumento aparte, fuera del presupuesto ordinario. Se trata de dos instrumentos muy ligados entre sí, aunque conceptualmente distintos. Indudablemente, los corporativos tienen derecho a conocer el perfil de personal municipal delineado en la plantilla orgánica, aunque algunas de sus plazas no estén ocupadas ni se haya previsto su ocupación para el ejercicio siguiente. Sólo un cabal conocimiento del perfil de las plazas municipales al completo puede situar a los corporativos en una posición idónea para formular propuestas al respecto, tanto en relación con los ritmos y modos idóneos para su cobertura como en orden a su posible modificación futura para adecuarse mejor a las necesidades vecinales. Y todo ello tiene repercusiones presupuestarias evidentes. Por eso, aunque -como hemos indicado- formalmente no sea necesario incluir la “plantilla orgánica” en la documentación del presupuesto ordinario, la legislación aplicable prevé que la misma se considere aprobada “a través” del presupuesto, o “con ocasión” del mismo. Pero la jurisprudencia puntualiza que ello no excluye la posibilidad de modificarla después de haberse aprobado el presupuesto ordinario, a condición de que se modifiquen también las oportunas partidas presupuestarias cuando resulten imprescindibles para la operatividad del cambio. Dicho de otro modo: - Si la documentación presupuestaria no incluye la “plantilla orgánica”, ha de entenderse vigente (o “prorrogada”, por decirlo así) la que regía antes de aprobarse el presupuesto ordinario. - Y también cabe modificar esa plantilla orgánica después del acuerdo de aprobación presupuestaria. No resulta obligado esperar al momento de aprobación del siguiente presupuesto ordinario. La viabilidad de esta operación jurídica consistente en aprobar la nueva plantilla modificada después de haberse aprobado el presupuesto ordinario del ejercicio viene expresamente reconocida en el número 2 del artículo 236 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local de Navarra: “La modificación de las plantillas durante la vigencia del presupuesto requerirá el cumplimiento de los trámites establecidos para la modificación de aquél”. Así, por ejemplo, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1990, RJ 1990/6141, el precitado artículo 90.1 de la Ley 6/1985 de Bases de Régimen Local, debe interpretarse entendiendo que “para la aprobación anual de la plantilla es necesario que ésta vaya unida a la correspondiente prevención del gasto, contenida en el Presupuesto anual”, pero sin que ello impida que pueda cambiarse la plantilla “fuera de su momento ordinario, que es el de la aprobación del Presupuesto”. Ciertamente, según puntualiza la misma Sentencia, el hecho de aprobar la nueva plantilla orgánica modificada tiempo después de haberse aprobado el presupuesto constituye una excepción a la regla general de aprobación simultánea de ambos instrumentos, y, como tal, requiere una motivación específica; como la que recogía, por ejemplo, el acta de la sesión plenaria de 17 de marzo de 2006 del Ayuntamiento del Noble Valle y Universidad de Baztán, aclarando que, en dicha fecha, el Ayuntamiento aún estaba negociando con su personal determinados aspectos que afectaban a la futura plantilla orgánica. 4º. En conclusión, por tanto: A) La aprobación del presupuesto ordinario no puede ser totalmente válida si no incluye una relación de funcionarios y otra de los puestos que, en su caso, se prevea ocupar en el ejercicio presupuestario. B) No obstante, si el presupuesto se aprueba incluyendo sólo esa relación de funcionarios y de puestos cuya ocupación se prevea en el siguiente ejercicio, su aprobación será válida, aunque no incluya expresamente la “plantilla orgánica” municipal. En tal hipótesis, debe considerarse aún vigente (o “prorrogada”, por decirlo así) la misma “plantilla orgánica” que regía antes de la aprobación del presupuesto. C) Aunque la regla general deba ser la de aprobar simultáneamente los presupuestos ordinarios y las modificaciones de la plantilla orgánica, ésta puede modificarse válidamente en fecha posterior a la de aprobación del presupuesto ordinario cuando existan motivos que así lo justifiquen.
TERCERO.- En la sesión plenaria de 17 de marzo de 2006, en la que se aprobó el Presupuesto para el ejercicio de 2006, se especificó lo siguiente: “Si se demora la negociación con los trabajadores por distintas cuestiones, no tiene lógica que redunde en perjuicio de la aprobación del presupuesto, retrasándolo. Se entendería que el presupuesto que vamos a aprobar no es legal en el caso de que mínimamente no recogiera los créditos de la plantilla prorrogada 2005, que no es nuestro caso, ya que en los presupuestos hay consignados créditos suficientes para recoger la prórroga de la plantilla 2005. Posteriormente, cuando se llegue a tratar y consensuar la plantilla orgánica, se aprobaría y caso de no ser suficientes los créditos aprobados en el presupuesto, se modificaría éste, aprobándose las modificaciones del presupuesto a la vez.” Según se ha indicado, esta motivación justifica que se retrase la aprobación de las modificaciones de la plantilla orgánica a un momento posterior al de aprobación del presupuesto ordinario. En estos casos, debe entenderse aún vigente (o “prorrogada”, como se prefiera) la plantilla orgánica que regía al final del ejercicio presupuestario anterior. Pero, en realidad, tampoco consta que el expediente presupuestario contuviera la relación del “personal funcionario y laboral, temporal y fijo, con indicación de las fechas de inicio y terminación de los contratos y las previsiones de vacantes a cubrir y de nuevas contrataciones”, cuya inclusión sí es obligada según el artículo 201 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra. Tal y como señalaba el informe jurídico municipal de 17 de marzo de 2006, procede dilucidar si esta omisión conlleva la nulidad plena del acuerdo aprobatorio del presupuesto ordinario o, por el contrario, constituye un vicio de anulabilidad susceptible de subsanación posterior para poder convalidar dicha aprobación. El criterio jurisprudencial en esta materia se basa, esencialmente, en analizar si el vicio detectado admitía o no ser subsanado mediante actuaciones cuya realización estuviera totalmente en manos de la misma Administración autora del acuerdo. Sentencias como de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 23 de abril de 2003, RJ 2003/4678, por ejemplo, consideran clave determinar si tales acuerdos eran o no “(…) susceptibles de convalidación o sanación en el caso de completarse los requisitos omitidos o de subsanarse los defectos en que hubieran incurrido”; puntualizando incluso que, en caso de recaer la resolución de un recurso interpuesto contra el acto antes de haberse operado tal subsanación, la correspondiente declaración de invalidez tendría sólo “eficacia “ex-nunc”, mientras que la nulidad radical o de pleno derecho conlleva la pérdida de eficacia “ex tunc” (…).” Es lógico que así sea. En nuestro ordenamiento jurídico, el sistema de fiscalización de los acuerdos anulables se basa en el criterio de posibilitar su convalidación por la Administración actuante en cualquier momento anterior a una eventual declaración anulatoria por parte de un Tribunal. En caso de interponerse recurso contra el acto anulable, la Administración disfruta así de una última oportunidad de convalidar el vicio. Es más: si reconoce que ha existido un vicio subsanable, debe tratar de convalidarlo, salvo cuando de ello derive un perjuicio para el interés público. Según hemos precisado, no es admisible que la Administración invoque deficiencias o irregularidades cometidas por ella misma para desligarse de los compromisos adquiridos cuando la subsanación de tales vicios esté realmente en su mano. De todo ello se colige que, si la inclusión de la relación de funcionarios municipales como anexo en el presupuesto (así como de las previsiones sobre contrataciones y coberturas de plazas para el siguiente ejercicio, de haberlas) estaba en manos de la Administración municipal actuante, ésta podía -y debía- incluirlas en cuanto fuera posible, para subsanar el vicio detectado. Cuestión distinta sería que los créditos presupuestarios no alcanzaran a cubrir las atenciones derivadas de tales listados, en cuyo caso sí se daría una situación generadora de nulidad absoluta del acto aprobatorio derivada de esa incongruencia. Pero no es éste el caso, como el propio acto impugnado pone de manifiesto: “Se entendería que el presupuesto que vamos a aprobar no es legal en el caso de que mínimamente no recogiera los créditos de la plantilla prorrogada 2005, que no es nuestro caso, ya que en los presupuestos hay consignados créditos suficientes para recoger la prórroga de la plantilla 2005”. La parte recurrente no contradice esta afirmación. Por consiguiente, la convalidación del acuerdo aprobatorio del presupuesto ordinario resultaba legalmente posible; y, en efecto, se realizó, mediante acuerdo municipal de 25 de mayo de 2006, publicado en el Boletín Oficial de Navarra número 92, de 2 de agosto de 2006, que incluye tanto la nueva plantilla orgánica como -en el marco de ésta- las relaciones de personal municipal.
CUARTO.- No consta que el acuerdo de convalidación adoptado por el Pleno del Ayuntamiento del Noble Valle y Universidad de Baztán el 25 de mayo de 2006 haya sido impugnado por carecer de crédito suficiente para atender las obligaciones que puedan derivar de la nueva plantilla orgánica, ni por ninguna otra causa. No obstante, conviene analizar aquí, por economía procedimental, la validez jurídica de la previsión contenida en su número 1, que atribuye efectos económicos de 1 de enero de 2006 a la modificación de la plantilla orgánica. Sobre este particular, debe precisarse que la eficacia retroactiva de las partidas vinculadas a la plantilla orgánica es jurídicamente factible, siempre que el acuerdo aprobatorio se efectúe dentro del ejercicio presupuestario correspondiente y la retroacción no vaya más allá del día 1 de enero del mismo. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2003, RJ 2003/3324, dictamina lo que sigue: “Ya con ocasión de la Sentencia de esta Sala de 7 de mayo de 1999 (RJ 1999, 4877) hemos tenido ocasión de pronunciarnos -siquiera “obiter dictum”- sobre la imposibilidad de aprobar la previsión presupuestaria para un año determinado luego que el ejercicio correspondiente hubiese concluido. Esa conclusión no contradice ni menoscaba la posibilidad de aprobarlo tardíamente, siempre que ello ocurra al menos dentro del ejercicio a que ha de referirse y con los efectos que en párrafos anteriores han quedado especificados, porque el presupuesto anual de un Ayuntamiento no tiene otra finalidad que expresar la suma de ingresos y gastos autorizados para el año que ha de sobrevenir, y si la necesidad de cumplir con esa obligación formal puede permitir retrotraer al inicio del período anual correspondiente el presupuesto tardíamente elaborado, incorporando al mismo los ajustes y correcciones efectuados en el del año anterior que haya sido prorrogado, no es sino porque todavía cabe hablar de la posible vigencia y ejecución de sus previsiones en tanto se halle en curso el ejercicio al que se refiere”. Sentencias como la del TSJ de Madrid de 8 de octubre de 2004, Jur 2005/78212 señalaban que, “con arreglo a una más que reiterada doctrina del Tribunal Supremo representada por las STS de fecha 22 de enero de 2.003, 20 de mayo de 2000, 18 de enero de 2000”, la aprobación de determinaciones con repercusión presupuestaria después del 31 de diciembre del año anterior y antes de la conclusión del ejercicio “puede constituir una irregularidad no invalidante, pero no un vicio de nulidad, (…), recogiéndose en el ámbito local lo que se prevé en el art. 52 de la LGP respecto del Estado, permitiéndose por tanto una aprobación extemporánea por el límite fijado en el art 150.2 de la LHL”, sin poder ir más allá de dicho límite y traspasar la frontera temporal del ejercicio presupuestario, porque, como la misma Sentencia puntualiza, la validez de tales previsiones depende de que “sus efectos puedan retrotraerse al 1 de enero en que hubiese empezado a regir”, y ello únicamente es posible cuando se aprueban definitivamente antes de vencer el plazo de vigencia del correspondiente ejercicio presupuestario, a 31 de diciembre del año en curso. Todo ello conduce a concluir la validez de la convalidación efectuada y la procedencia de la desestimación del recurso planteado.
En su virtud, este Tribunal
RESUELVE: Que debemos desestimar, como desestimamos, el recurso de alzada interpuesto por don ............ contra el acuerdo del pleno del Ayuntamiento del Noble Valle y Universidad del Baztán de 17 de marzo de 2006, por el que se aprobó el proyecto de presupuesto ordinario para el ejercicio de 2006; confirmando dicho acuerdo por haber sido convalidado conforme a Derecho.
