• Servicios públicos 13

• Responsabilidad Patrimonial; Otros 11;11.5

• Norma Ordenanza
• Título Ordenanza reguladora de la gestión del Ciclo Integral del Agua de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona
• Tipo 1
• Número 1, 6

• Norma Ley
• Título Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público
• Tipo 1
• Número 32

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

Ejecución de acometida de agua a instalaciones deportivas.

• Desestimación

• Nº Recurso 1
• Organo Judicial 1
• Sentencia fecha 1
• Sentido fallo 1
• Nº Recurso 2
• Organo Judicial 2
• Sentencia fecha 2
• Sentido fallo 2
• Apelación
• Sentencia fecha - Apelación
• Sentido fallo - Apelación

Visto por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Navarra el expediente del recurso de alzada número 19-01927, interpuesto por DON ............, como Alcalde del AYUNTAMIENTO DE ZIZUR MAYOR, contra resolución del Presidente de la MANCOMUNIDAD DE LA COMARCA DE PAMPLONA de fecha 30 de julio de 2019, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto en fecha 13 de junio de 2019, sobre denegación de restablecimiento del suministro de agua en las piscinas municipales.

Ha sido Ponente don Jon-Ander Pérez-Ilzarbe Saragüeta.

ANTECEDENTES DE HECHO

1º.- El Ayuntamiento de Zizur Mayor interpone recurso de alzada contra la Resolución 425/2019, de 30 de julio de 2019, del Presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, que desestima el recurso interpuesto por primer ente local citado contra la desestimación por la sociedad pública SCPSA de su reclamación por no admitir al servicio de suministro de agua una nueva acometida a instalaciones deportivas municipales, que fue objeto de un proyecto de obras informado por el citado ente instrumental de la Mancomunidad.

2º.- Antes de la interposición del citado recurso del Ayuntamiento de Zizur Mayor frente a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona había tenido lugar una  serie de actos de inspección, instrucciones e informes sobre cuya corrección y efectividad discrepan ambas partes.

3º.- Mediante providencia de la Presidenta de este Tribunal se dio traslado del recurso a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Foral 279/1990, de 18 de octubre, de Desarrollo Parcial de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra (LFALN), remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida. Así lo hizo la citada Mancomunidad.

4º.- La parte recurrente solicita que se acepte como prueba documental un informe del Jefe de Obra de fecha 30 de agosto de 2019. Procede aceptar dicha solicitud.

En cambio, no se considera necesaria la prueba consistente en requerir a la Mancomunidad el envío de copias de las actas de visitas o inspecciones realizadas por la Técnica inspectora adscrita a la ejecución de las obras, dado que la Mancomunidad reconoce la inexistencia de tales documentos.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Discrepancias planteadas en esta alzada.

1. El Ayuntamiento de Zizur Mayor y la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona discrepan respecto de la ejecución de una nueva acometida de agua a instalaciones deportivas.

El mencionado Ayuntamiento considera que la nueva acometida de agua que ha ejecutado en sus instalaciones deportivas cubiertas no contraviene los términos del informe previo emitido por la sociedad pública SCPSA el 6 de febrero de 2018.

A criterio de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, la ejecución de esa nueva acometida de agua sí contraviene lo previamente informado por SCPSA, amén de vulnerar varios preceptos de la Ordenanza reguladora de la gestión del Ciclo Integral del Agua de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona (ORCIA).

2. Ambas partes discrepan, asimismo, sobre diversas actuaciones realizadas por cada una de ellas durante la ejecución de esa nueva acometida de aguas.

El Ayuntamiento de Zizur Mayor imputa a la Mancomunidad un consentimiento tácito de su ente instrumental SCPSA o, cuando menos, falta de claridad en las instrucciones de la inspección enviada a supervisar la nueva acometida. Interpreta que SCPSA cambió al final su criterio de tolerar lo ejecutado, “desentendiéndose de las obras realizadas y planteando como alternativa otras nuevas actuaciones a ejecutar que conllevan un sobrecoste a este ayuntamiento”. También aduce que el servicio de piscinas se vio perjudicado.

Por el contrario, la Mancomunidad sostiene, en esencia, que SCPSA nunca aprobó el modo en que el Ayuntamiento de Zizur Mayor ha ejecutado esta obra, si bien procuró encauzar la discrepancia evitando causar perjuicios a los usuarios de las piscinas. De ahí que soslayara posibles actuaciones con riesgo de conllevar un cierre temporal. Por la misma razón, según afirma, “se propuso una solución excepcional y provisional” para mantener en funcionamiento las instalaciones. En el mismo sentido, mediante un informe de fecha 16 de mayo de 2019, la Mancomunidad indico al Ayuntamiento que, “respecto a la posibilidad de recibir suministro provisional, interesa señalar que la parcela ya dispone de dos acometidas más, dotadas de contadores con capacidad suficiente para abastecer provisionalmente al recinto, por lo que no consideramos necesario conceder otro suministro provisional”.

SEGUNDO.- Competencias de la Mancomunidad y de SCPSA en la materia.

En palabras del artículo 1 de la ORCIA, la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, como entidad local, “de carácter asociativo que ostenta las competencias en materia de abastecimiento de agua potable, alcantarillado y saneamiento y depuración de aguas residuales, en los términos de las Entidades Locales o ámbitos de actuación en que, en cada momento, la Mancomunidad ostente la titularidad de los servicios citados”, actuando a través de su ente instrumental SCPSA.

El artículo 6 de la ORCIA atribuye al ente instrumental SCPSA facultades para “Informar  y  supervisar  las  condiciones  que  deben  reunir  las  nuevas  obras  o  cambios  de  actividad  proyectados en cuanto a los servicios de abastecimiento y saneamiento” y, asimismo, “Informar,  tramitar,  supervisar  y  ejecutar,  en  su  caso,  los  nuevos  enganches  a  las  redes  públicas  de  abastecimiento y/o saneamiento”.

TERCERO.- Prolongación de su red no consentida por SCPSA.

Según preveía el informe previo de SCPSA sobre esta obra, “el promotor o su representante deberá solicitar a SCPSA la adecuación de la acometida de abastecimiento”.

La Mancomunidad de la Comarca de Pamplona respalda la negativa de SCPSA a aceptar lo ejecutado por el Ayuntamiento de Zizur Mayor, aduciendo el incumplimiento del informe previo, así como de varios preceptos de la ORCIA.

La principal deficiencia detectada atañe al artículo 29.1 de la ORCIA, en cuya virtud “Las acometidas se derivarán o conectarán a la red en el punto que SCPSA considere más adecuado”.

El informe de SCPSA subraya que no aprueba la conexión ejecutada porque, por vía de hecho, añade entre 50 y 60 metros más a su red de suministro de agua, incrementando innecesariamente, y sin su consentimiento, sus responsabilidades de mantenimiento de tuberías.

Como indica la Resolución 425/2019, de 30 de julio, del Presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, “el tramo de tubería que estaba previsto en el proyecto prolongar por el interior de la parcela se ha ejecutado por el exterior aprovechando la zanja abierta para la ejecución de las acometidas de pluviales. Esto supone, por una parte, que se ha interceptado un elemento propiedad de SCPSA como es la acometida sin previo aviso y, por otra, que por la vía de los hechos una acometida se ha convertido en una prolongación innecesaria de la red a asumir por SCPSA, ya que existe una red paralela que discurre por el lado del paseo  opuesto a donde se ha ejecutado la acometida. Al respecto, el artículo 9 de la ordenanza reguladora del ciclo integral del agua establece que SCPSA ostentará las siguientes facultades: (…) 6.  Informar  y  supervisar  las  condiciones  que  deben  reunir  las  nuevas  obras  o  cambios  de  actividad  proyectados en cuanto a los servicios de abastecimiento y saneamiento. 7.  Informar,  tramitar,  supervisar  y  ejecutar,  en  su  caso,  los  nuevos  enganches  a  las  redes  públicas  de  abastecimiento y/o saneamiento, realizando las tareas administrativas y económicas que se deriven”, y el artículo 15.6 indica que el usuario tiene la obligación de abstenerse de modificar o manipular las instalaciones de SCPSA, constituyendo esta acción una infracción” (éstos y los demás subrayados son nuestros).

El informe técnico de SCPSA subraya que “la acometida reformada no discurría por el interior de la parcela, lo que discurría por el interior de la parcela era ya instalación interior, tal y como la ordenanza reguladora del ciclo integral del agua define en sus artículos 26 y 55”. A consecuencia de la actuación municipal, “Se ha ejecutado una conexión y prolongación de la acometida por vía pública, aumentando la longitud de la misma casi 60 metros y se han alejado los contadores de su ubicación original y del punto de origen o arranque de la acometida, contraviniendo las premisas que sobre este aspecto se estipulaban en el citado informe, lo establecido en la Ordenanza Reguladora sobre el Ciclo Integral del Aguas (ORCIA), así como lo determinado en su proyecto presentado”. Y “esta prolongación se ha realizado sin ninguna conformidad, ni ha sido informada en ningún momento, fue la inspectora la que “in situ” se percató (…)”.

Esa prolongación por parte municipal de la red de suministro de agua exterior a la instalación deportiva contraviene el criterio técnico de SCPSA consistente en “evitar pérdidas innecesarias de agua y de detectar cualquier posible afección en la tubería mediante la observación del comportamiento del contador. Esta cuestión no se ha cumplido, ya que la entrada original de la acometida a la parcela se encuentra unos 50-60 metros lineales antes del armario ejecutado”. Tal criterio, a juicio de este Tribunal Administrativo, constituye un ejercicio razonable y razonado de discrecionalidad técnica.

Pero ni siquiera sería preciso argumentar la razonabilidad de ese criterio técnico para considerar que SCPSA estaba en su derecho de no aceptar la nueva acometida realizada en tales términos. El número 9 del artículo 18 de la ORCIA dispone que, “Si  la  nueva  instalación trascurre (sic) por  la  vía  pública,  una  vez  recepcionada  por  la  Entidad  Local  correspondiente  con  el  informe  favorable  de SCPSA, pasará a ser  propiedad  de  la  Mancomunidad, haciéndose  responsable  a  partir  de  ese  momento  de  su  mantenimiento (…)”. Ningún ayuntamiento mancomunado puede obligar a la Mancomunidad (ni a su ente instrumental, obvio es decirlo) a hacerse responsable del mantenimiento de un nuevo tramo de tubería por vía de hecho.

CUARTO.- Otros incumplimientos de la ORCIA relativos a la ubicación de llaves y equipos de medida del consumo de agua.

Si bien lo expuesto en el Fundamento de Derecho anterior basta para avalar jurídicamente la negativa de SCPSA a dar el visto bueno a la acometida en los términos en que se ha ejecutado, cabe añadir que se ha apreciado también el incumplimiento de otros preceptos de la ORCIA relativos a la instalación de llaves y contadores de agua.

En virtud del artículo 57 de dicha Ordenanza, “La instalación  del  contador,  atendiendo  al  caudal  nominal  del  mismo  y  al  tipo  de  instalación  interior,  deberá efectuarse de alguna de las siguientes formas: (…) 2. Aislado con armario: esta modalidad se aplicará a contadores de caudal nominal igual o mayor a 3,5 m3/hora, siendo compatible con la solución de instalación en arqueta homologada. En cualquier caso, la colocación  de  registros  de  contadores  en  fachada  exige  la  colocación  de  llave  de  acometida  en  vía  pública  (acera),  siendo  a  cargo  del  beneficiario  del  suministro  la  conservación  y  mantenimiento  de  los  armarios  e  instalaciones  colocados  sobre  elementos  de  titularidad  privada  como  pudieran  ser  los  cerramientos de fachada, muretes de cierre de parcelas, etc.”. Conforme a este precepto, SCPSA dictaminó que los contadores se colocaran en un armario de fachada lo más próximo posible a la acometida de origen. Según el informe técnico emitido por la citada Sociedad pública, el hecho de que existiesen ya llaves y contadores antes de realizar la obra “no quiere decir que no deba modificarse su ubicación si se ejecutan obras, por eso se establece en el artículo 18 la obligación de las entidades mancomunadas de solicitar informe, para aprovechar que las obras que se realicen se adecuan las instalaciones a la normativa en vigor en ese momento. En este caso, antes del inicio de las obras, el contador se encontraba en un registro de suelo en el interior de la parcela tras prolongar la tubería unos metros desde la acometida, por lo que no resultaba accesible de la forma que la ordenanza establece en su artículo 57; de ahí que se informara su colocación en un armario de fachada. Todo ello conforme a la ordenanza reguladora del ciclo integral del agua sobre acometidas”.

Además de no cumplir lo requerido por SCPSA, la ubicación de llaves de paso y equipos de medida tampoco se ajusta a lo establecido en los números 1 y 13 del artículo 61 de la ORCIA, en cuya virtud “Nada  más  salir  la  acometida  o  la  tubería  de  alimentación  del  terreno  público,  será  imprescindible  la  instalación,  en  lugar  accesible,  de  las  llaves  generales  de  paso,  que  permitan  a  los  usuarios  cortar  el  suministro sin tener que manipular la llave de acometida”, y “En las fincas en las que haya un solo usuario la colocación de los contadores se realizará de acuerdo con  lo  dispuesto  en  el  artículo  57  de  la  presente  ordenanza.  En  todo  caso,  el  local,  armario,  registro  o  arqueta donde esté ubicado el contador será accesible desde la vía pública”. La Mancomunidad de la Comarca de Pamplona afirma que esas condiciones de accesibilidad de llave y contadores no se cumplen, sin que tal afirmación haya sido desvirtuada por la parte recurrente en esta alzada.

QUINTO.- Solución a los incumplimientos apreciados.

Con base en lo anteriormente expuesto, este Tribunal Administrativo comparte el criterio de la Mancomunidad en el sentido de “concluir que el Ayuntamiento de Zizur es responsable de la indebida prolongación de la red pública, así como de la inadecuada ubicación de los contadores que impiden que SCPSA, entidad que tiene a su cargo la gestión del Ciclo Integral del Agua y por tanto el control sobre el correcto funcionamiento de sus redes e instalaciones, pueda aceptar al servicio las instalaciones afectadas por dichos defectos”.

La propia SCPSA ha planteado al Ayuntamiento dos alternativas posibles para corregir esas deficiencias. El escrito de recurso tacha la primera de “inviable desde el punto de vista arquitectónico”, sin explicar el porqué de tal aseveración, mientras que de la otra solo dice que “implica mayores gastos”, obviedad inevitable en cualquier alternativa distinta de lo ya ejecutado. Sea cual sea la opción que se elija, es al Ayuntamiento de Zizur Mayor a quien corresponde corregir lo mal ejecutado.

Distinto sería, añadiremos, acordar que el mantenimiento de ese nuevo tramo de red de aguas exterior a la instalación deportiva fuese de responsabilidad municipal; pero, dejando a un lado las dificultades técnicas y jurídicas que tal opción pudiera plantear, no cabe obligar a ni a SCPSA ni a la Mancomunidad a aceptar contra su voluntad un acuerdo en tales términos.

SEXTO.- Responsabilidad patrimonial no probada y ajena a esta alzada.

1. El Ayuntamiento de Zizur Mayor arguye que la inspectora enviada por SCPSA no levantó actas de inspección que se opusieran expresamente a lo ejecutado. Es más, afirma que algunas instrucciones verbales de dicha persona le indujeron a suponer que, al final, SCPSA aprobaría lo ejecutado.

La Mancomunidad responde que dicha inspectora se percató de los incumplimientos solo después de haber sido unilateralmente ejecutados por parte municipal; y que, en cualquier caso, “se ha de señalar que la ausencia de actas de inspección con la que pretende trasladar la carga de la prueba sobre las citadas acusaciones no puede tener tal consecuencia, pues  (…) es sabido que (…) las funciones de inspección se limitan a comprobar el cumplimiento de las normativas e indicaciones técnicas, por lo que aun en la hipótesis, negada por SCPSA, de una actuación inspectora consistente en una actuación exorbitante con atribución de funciones de coordinación de obras y extralimitación de funciones, lo que debía haber hecho el Ayuntamiento de Zizur era denunciar tal actuación, por lo que no puede aceptarse que la prolongación de la red pública indebidamente realizada, así como la inadecuada ubicación de los contadores, hayan sido consensuadas con SCPSA”.

Así lo aprecia también este Tribunal Administrativo.

2. Pero es que, además, en el hipotético y no probado supuesto de que la actuación inspectora hubiera inducido a confusión al Ayuntamiento ocasionándole por tal causa perjuicios económicamente cuantificables, nos hallaríamos ante un caso de responsabilidad patrimonial entre Administraciones públicas.

Como es sabido, en sentencias como la del 16 de marzo de 2016, la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo tiene declarado que, a pesar de la referencia del precepto legal correspondiente a los particulares (antes artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ahora artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), no cabe excluir la institución de la responsabilidad cuando la relación indemnizatoria surge entre dos Administraciones públicas, pues la cualidad de perjudicado puede surgir también en el seno de una relación interadministrativa.

“No puede aceptarse la conclusión de que la institución de la responsabilidad patrimonial no puede aplicarse cuando el perjudicado sea una Administración pública frente a otra, con el fundamento de que el artículo 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , e incluso el artículo 106 de la Constitución, se refiera a “los particulares” al regular la institución, porque no lo hace en el sentido estricto de personas privadas frente a las jurídico-públicas y, como se ha dicho, en esa relación puede producirse lesión, en sentido técnico jurídico y, por tanto, la condición de perjudicado puede concurrir en una relación interadministrativa, por lo cual nada impide que pueda entrar en juego la necesidad de restitución del perjuicio ocasionado, cuando no exista, por parte de una Administración pública, la obligación de soportarlo y los demás presupuestos de la institución. Porque no existe un principio general de inmunidad en esas relaciones. Incluso cabría concluir que existe una plasmación de dicha posibilidad cuando en el artículo 18.3º del Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, se establece la posibilidad de repetición de una Administración frente a otra que, por el principio de solidaridad frente a reclamaciones de perjudicados, se hubiese visto obligada a resarcir el daño. En el sentido expuesto cabe citar, entre otras, las más recientes sentencias de 24 de noviembre de 2015, dictada en el recurso 956/2014 y la de 11 de diciembre de 2012, dictada en el recurso de casación 5471/2010, en las que se pone de manifiesto la posibilidad de acoger las pretensiones indemnizatorias basadas en relaciones interadministrativas o asimiladas”.

En ese supuesto -insistimos- hipotético y no probado, no bastaría con alegar esa responsabilidad patrimonial (cosa que no se hace en esta alzada), ni en acreditar una relación de causalidad entre el daño alegado y la acción o inacción administrativa (tampoco demostrada en esta alzada). El artículo 32.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, indica con toda claridad que “En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas”. A este respecto, el Ayuntamiento de Zizur Mayor se limita a la obviedad de señalar que corregir lo mal hecho le costaría dinero, sin especificar cuánto, y a mencionar en términos genéricos unas supuestas “consecuencias perjudiciales en la prestación del servicio de piscinas de verano” ayunas de concreción y de cuantificación económica, amén de negadas por la Mancomunidad.

Por todo lo expuesto, el Tribunal

RESUELVE: Desestimar el recurso de alzada arriba referenciado, interpuesto contra Resolución 425/2019, de 30 de julio de 2019, del Presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, que desestima el recurso interpuesto por primer ente local citado contra la desestimación por la sociedad pública SCPSA de su reclamación por no admitir al servicio de suministro de agua una nueva acometida a instalaciones deportivas municipales, confirmando dicho acto por ser conforme a Derecho.

Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Mª Asunción Erice.- Miguel Izu.- Jon-Ander Pérez-Ilzarbe.- Certifico.- María García, Secretaria.-