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17-02728

  • Nº Expediente 17-02728
  • Nº Resolución 01204/18
  • Fecha resolución 15-06-2018
  • Sección TAN Primera
  • Materia 1
    • Bienes; Bienes de dominio público 2;2.1
  • Materia 2
    • Recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra; Supuestos de inadmisibilidad 10;10.2
  • Materia 3
  • Materia 4
  • Disposición 1
    • Norma Ley
    • Título 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
    • Tipo 1
    • Número 25
  • Disposición 2
    • Norma Ley
    • Título 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
    • Tipo 1
    • Número 115
  • Disposición 3
    • Norma Ordenanza
    • Título Ordenanza de uso y funcionamiento de los Centros Comunitarios de Iniciativas Sociales-Gizarte Ekimenetarako Zentroak
    • Tipo
    • Número
  • Disposición 4
    • Norma
    • Título
    • Tipo
    • Número
  • Tema Cesión de edificio municipal.
  • Resumen No cabe impugnar actos desconocidos. Carga procesal de identificar la concreta actuación administrativa que se recurre para que el recurso sea admisible. Vía de hecho: cesión de uso de un local municipal al margen de las normas y sin sujetarse a un procedimiento.
  • Sentido de la Resolución
    • Estimación parcial
  • Contencioso Administrativo
    • Nº Recurso 1
    • Organo Judicial 1
    • Sentencia fecha 1
    • Sentido fallo 1
    • Nº Recurso 2
    • Organo Judicial 2
    • Sentencia fecha 2
    • Sentido fallo 2
    • Apelación
    • Sentencia fecha - Apelación
    • Sentido fallo - Apelación
  • Resolución

    Visto por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Navarra el expediente del recurso de alzada número 17-02728, interpuesto por DON ............, como Concejal del AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA, contra actos del citado Ayuntamiento, sobre cesión de edificio municipal.

    Ha sido Ponente don Miguel Izu Belloso.

    ANTECEDENTES DE HECHO

    1º.- Con fecha 21 de diciembre de 2017 el recurrente, concejal del Ayuntamiento de Pamplona, interpone recurso de alzada “contra los actos administrativos desconocidos, expresos o presuntos, o las actuaciones en vía de hecho del Ayuntamiento de Pamplona, por los que se ha efectuado la cesión o puesta a disposición de personas físicas o jurídicas o colectivos sin personalidad, todos ellos desconocidos, el edificio municipal conocido como Centro comunitario Antzara, sito en la calle Concejo de Sarriguren”.

    2º.- Mediante providencia de la presidenta de este Tribunal se dio traslado del recurso al ayuntamiento citado para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra (LFAL), en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, según la redacción dada al mismo por el Decreto Foral 173/1999, de 24 de mayo, remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida; extremos ambos que fueron cumplimentados por la entidad local.

    3º.- Por la parte recurrente se ha solicitado la práctica de prueba documental consistente en la aportación de los documentos que acompañan al recurso de alzada y en la solicitud de diversas certificaciones al Ayuntamiento. Este Tribunal no considera necesaria la solicitud de esas certificaciones para dictar resolución ya que, o bien se refiere a documentos cuya existencia el Ayuntamiento no niega (actas de la Comisión de Asuntos Ciudadanos), o ya figuran en el expediente municipal (actos de cesión de uso del edificio), o resultan intrascendentes al caso pues en ningún caso afectarían a la validez de la actuación municipal impugnada (expedientes en tramitación relativos al edificio o gastos realizados en relación al mismo). Por el Ayuntamiento también se solicita la práctica de prueba documental con unión al expediente de los documentos que acompañan a su informe de alegaciones.

    FUNDAMENTOS DE DERECHO

    PRIMERO.- Admisibilidad del recurso de alzada.

    El artículo 22.1 del citado Reglamento de desarrollo de la LFAL dispone que “la resolución declarará la inadmisibilidad del recurso de alzada en los casos siguientes: (…) g) Cuando el recurso tenga por objeto actos no susceptibles de impugnación”. Conforme al artículo 333.1 de la LFAL son susceptibles de recurso de alzada ante este Tribunal “los actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra sujetos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa”, mientras que el artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) dispone que “el recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos”, y añade que “también es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley”.

    Como ya se ha señalado,  el recurrente dirige su recurso, en primer lugar, contra “actos administrativos desconocidos, expresos o presuntos”. No podemos considerar a los actos desconocidos como actos susceptibles de impugnación. Nuestro ordenamiento jurídico atribuye al recurrente la carga procesal de identificar el concreto acto administrativo contra el que recurre. Así, el artículo 115.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) dispone con carácter general que la interposición de un recurso deberá expresar “el acto que se recurre y la razón de su impugnación”; el artículo 11 del citado Reglamento de desarrollo de la LFAL dispone que el escrito de interposición del recurso deberá “concretar el acto o acuerdo objeto de recurso”, que “contendrá la súplica que se formula, referida siempre al asunto concreto del acto o acuerdo recurrido” y que “al escrito del recurso deberá acompañarse la resolución recurrida, si fuere expresa, y si no lo fuere, la justificación por cualquier medio de prueba admitido en derecho de la producción del silencio administrativo”.

    Para poder conocer e identificar la concreta actuación que quiere impugnar el recurrente puede ejercer los derechos que le otorgan los artículos 13 y 53 de la LPAC, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno y el artículo 95 de la LFAL o, en el presente caso, ya que el recurrente es concejal del Ayuntamiento de Pamplona, los derechos reconocidos en el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local y artículo 76 de la LFAL. Al no identificar los actos que quiere impugnar, el recurrente está desnaturalizando el procedimiento de recurso. Parece pretender que sea este Tribunal quien compruebe si existen o no existen esos actos y, en caso de existir, haga una valoración jurídica de los mismos. Se convertiría, así, este Tribunal en un órgano auditor con facultades genéricas para investigar y analizar la actuación de la entidad local y solicitar documentación sobre un determinado ámbito de su actividad. Y es obvio que no es esa su misión. Sus facultades se refieren únicamente a analizar el ajuste a la legalidad de un concreto acto administrativo, o de una concreta inactividad (referida a un deber de actuación también concreto), o de una concreta vía de hecho, para lo cual tiene la potestad de reclamar el expediente administrativo relativo al objeto de la impugnación (expediente que consiste, conforme al artículo 164 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades locales aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, en “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”). Y examinado el ajuste a la legalidad de la actuación administrativa impugnada, salvo que proceda la inadmisión (artículo 22 del Reglamento de desarrollo de la LFAL), este Tribunal debe dictar una resolución que “confirmará, modificará o anulará el acto o acuerdo impugnado, disponiendo lo que en derecho proceda” (artículo 23 del citado Reglamento).

    El propio recurrente duda que se hayan producido los actos administrativos de cesión del uso de un edificio municipal que pretende recurrir. Afirma lo siguiente en su escrito de recurso: “Se ha de concluir que no se ha completado ningún expediente administrativo, poniendo así de manifiesto que estamos ante una vía de hecho”. El Tribunal Supremo, entre otras, en la Sentencia de 22 de septiembre de 2003 (RJ 2003/6433), explica qué hemos de entender por vía de hecho a estos efectos:

    “El concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).

    Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se producen sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.

    El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ-PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ-PAC.

    El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.

    En definitiva, como señalamos en sentencia de 8 jun. 1993 «La «vía de hecho» o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite»".

    No podemos admitir la impugnación, a un tiempo, contra actos administrativos desconocidos, no identificados y no concretados y de cuya misma existencia duda el recurrente, por lo que califica la actuación municipal como vía de hecho, y al mismo tiempo contra una vía de hecho producida porque no existen esos actos administrativos que den cobertura a la actuación municipal.

    En suma, el recurso de alzada es admisible únicamente en cuanto impugna una vía de hecho, pero ha de inadmitirse respecto de unos actos administrativos desconocidos, no identificados y cuya existencia ni siquiera ha sido acreditada.

    SEGUNDO.- Posible vía de hecho.

    La vía de hecho que denuncia el recurrente consiste en la cesión del uso privativo de un edificio de dominio público municipal, sin sujetarse a ningún procedimiento, a una serie de colectivos indeterminados.

    El Ayuntamiento de Pamplona niega la existencia de esa vía de hecho. Alega que el edificio en cuestión forma parte de la red de Centros Comunitarios de Iniciativa Social regulada por la Ordenanza de uso y funcionamiento de los Centros Comunitarios de Iniciativas Sociales-Gizarte Ekimenetarako Zentroak aprobada el 30 de octubre de 1998 (Boletín Oficial de Navarra número 156, de 30 de diciembre de 1998). Conforme a dicha norma se firmó con fecha 16 de junio de 2017 un convenio entre el Ayuntamiento y varias entidades sin ánimo de lucro del barrio de Mendillorri, el cual establece una comisión de seguimiento que ejerce las funciones previstas en la Ordenanza. En el momento de interponerse el recurso de alzada no estaban concluidos todos los trámites derivados del convenio, que se han ido ejecutando en las semanas siguientes.

    Lo cierto es que, examinado el expediente remitido por el Ayuntamiento de Pamplona, no se acreditan los hechos alegados en su informe. No existe un convenio de colaboración ajustado a la Ordenanza de uso y funcionamiento de los Centros Comunitarios de Iniciativas Sociales-Gizarte Ekimenetarako Zentroak, como sí existen esos convenios en relación a otros centros y cuya copia acompaña el Ayuntamiento a su informe. Tampoco se aporta ningún otro acto administrativo de cesión de uso del centro. Únicamente se aporta lo que se titula “Centro comunitario Antzara. Reglamento de uso”, pero que no identifica a las partes de un supuesto convenio. Acompañan a ese documento las firmas de varias personas “en representación de la asamblea Antzara”, de otras personas “en representación de los/as técnicos/as del barrio”, y, “en representación política del equipo de gobierno”, del concejal delegado de Participación Ciudadana, Igualdad y Empoderamiento Social. Se prevé en ese Reglamento que cualquier persona o colectivo puede acceder al uso del centro y que todas las entidades y asociaciones sin ánimo de lucro que desarrollen actividades en el barrio pueden formar parte de la Asamblea que participará en la gestión del centro y que designará cinco representantes en la Comisión de Seguimiento.

    Aparte de que no se acredita la existencia de un convenio de colaboración firmado entre el Ayuntamiento y los organismos socio-vecinales a los que se refiere la Ordenanza, con los mínimos requisitos formales exigibles, el contenido de ese Reglamento  no se ajusta a la Ordenanza. Según esta, la gestión compartida de cada centro corresponde a una Comisión de Gestión que estará integrada por un trabajador social propuesto a tal efecto por la Unidad de Barrio de Servicios Sociales correspondiente, el gestor de los Programas Comunitarios, un representante nombrado por el organismo titular del correspondiente convenio de colaboración y un representante del resto de asociaciones usuarias del centro. Esta Comisión de Gestión es quien ha de establecer los reglamentos internos de funcionamiento.

    Se deduce de todo ello que, efectivamente, el inicio del uso del centro en cuestión se ha realizado ignorando las disposiciones municipales aplicables y por una vía de hecho que hemos de declarar no ajustada al ordenamiento jurídico.

    Esta conclusión no puede ser alterada por las alegaciones municipales en el sentido de que ha iniciado los pasos para modificar la Ordenanza de uso y funcionamiento de los Centros Comunitarios de Iniciativas Sociales-Gizarte Ekimenetarako Zentroak. Obviamente, es potestad municipal la modificación de sus ordenanzas, pero mientras no se aprueben las modificaciones han de seguir aplicándose. Es posible que el modelo de gestión contenido en la vigente Ordenanza requiera de una actualización a la vista de que han pasado veinte años desde su aprobación; es posible que en el futuro el modelo de gestión de estos centros quede regulado tal como se ha hecho para el centro que nos ocupa. Pero, en la fecha de interposición del recurso, el Ayuntamiento de Pamplona estaba realizando una actuación contraria a derecho.

    Por todo lo expuesto, el Tribunal,

    RESUELVE: Inadmitir el recurso de alzada arriba referenciado en cuanto interpuesto contra “actos administrativos desconocidos, expresos o presuntos”; y estimarlo en cuanto interpuesto contra la vía de hecho del Ayuntamiento de Pamplona consistente en la cesión de uso a personas físicas o jurídicas o colectivos sin personalidad del edificio municipal conocido como Centro comunitario Antzara, sito en la calle Concejo de Sarriguren, actuación que se declara contraria al ordenamiento jurídico.

    Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Mª Asunción Erice.- Miguel Izu.- Certifico.- María García, Secretaria.-

     
Gobierno de Navarra

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