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17-02594

  • Nº Expediente 17-02594
  • Nº Resolución 00511/18
  • Fecha resolución 06-03-2018
  • Sección TAN Segunda
  • Materia 1
    • Bienes; Bienes comunales 2;2.2
  • Materia 2
  • Materia 3
  • Materia 4
  • Disposición 1
    • Norma Ley
    • Título Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
    • Tipo 1
    • Número 112 y 68
  • Disposición 2
    • Norma Ley Foral
    • Título Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración local de Navarra
    • Tipo 1
    • Número 154
  • Disposición 3
    • Norma
    • Título
    • Tipo
    • Número
  • Disposición 4
    • Norma
    • Título
    • Tipo
    • Número
  • Tema Adjudicación aprovechamientos terrenos comunales de cultivo.
  • Resumen Adjudicación aprovechamientos terrenos comunales de cultivo; adjudicación de superficie en proporcionalidad inversa a ingresos netos del adjudicatario o al tamaño de la explotación en caso de ser agricultor; adecuación; adjudicación en función de la documentación acreditativa de ingresos; adjudicación de lote mínimo en caso de no presentación de la documentación acreditativa de los extremos citados pese a requerimiento de subsanación; procedencia
  • Sentido de la Resolución
    • Desestimación
  • Contencioso Administrativo
    • Nº Recurso 1
    • Organo Judicial 1
    • Sentencia fecha 1
    • Sentido fallo 1
    • Nº Recurso 2
    • Organo Judicial 2
    • Sentencia fecha 2
    • Sentido fallo 2
    • Apelación
    • Sentencia fecha - Apelación
    • Sentido fallo - Apelación
  • Resolución

    Visto por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Navarra el expediente del recurso de alzada número 17-02594, interpuesto por DON ............, DON ............ y DON ............, contra notificación de la Alcaldía del AYUNTAMIENTO DE PITILLAS de fecha 20 de noviembre de 2017, sobre adjudicación del aprovechamiento de terrenos comunales.

    Ha sido Ponente doña María-Jesús Balana Asurmendi.

    ANTECEDENTES DE HECHO.-

    1º.- Con fecha 10 de agosto de 2017, el Pleno del Ayuntamiento de Pitillas aprueba la iniciación del procedimiento para adjudicación del aprovechamiento de terrenos comunales de cultivo. Los días 21 y 23 de agosto de 2017 presentan los recurrentes sus solicitudes para la adjudicación. Con fecha 5 de septiembre de 2017, el Ayuntamiento requiere a los recurrentes para subsanación de sus solicitudes, requerimiento que no fue atendido. El Pleno del Ayuntamiento aprueba el 28 de septiembre de 2017, las listas provisionales de admitidos para la adjudicación del aprovechamiento de los terrenos comunales así como la delimitación de los lotes,  características, superficies y canon así como la fecha del sorteo para la adjudicación de los mismos. Con fecha 17 de octubre de 2017 se notificó la adjudicación a los beneficiarios. Con fecha 8 de noviembre de 2017, uno de los recurrentes presentó un escrito en el que manifestó no estar de acuerdo con la adjudicación realizada y solicitó la anulación de la adjudicación de los lotes por varios motivos. El Ayuntamiento notifica al recurrente el 21 de noviembre de 2017, una resolución de Alcaldía en la que le informa que su escrito no puede ser calificado de recurso de reposición ni de alzada debido a que el plazo de interposición de ambos recursos es de un mes y la notificación de la sesión plenaria de 28 de septiembre de 2017 se efectúo el 3 de octubre de 2017. Asimismo le indica que la partición de los lotes se ha llevado a cabo por TRACASA conforme al sorteo realizado el 11 de octubre de 2017. En cuanto al orden de reparto se le emplaza a una reunión y respecto al lote que no puede ser trabajado se le interesa para que indique el lote al que se refiere y causas alegadas. Contra esta resolución se interpone recurso de alzada.

    2º.- Mediante Providencia de la Presidencia de este Tribunal se dio traslado del recurso al Ayuntamiento de para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Foral 279/1990, de 18 de octubre, Reglamento de Desarrollo Parcial de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida; extremos ambos que fueron cumplimentados por la referida Corporación. 

    3º.- Propuesta por las partes la práctica de prueba documental, se considera pertinente y se tienen por reproducidos en el ramo de prueba los documentos acompañados a sus respectivos escritos de recurso y de alegaciones.

    4º.- Emplazados los interesados no han comparecido ante este Tribunal Administrativo de Navarra.

    FUNDAMENTOS DE DERECHO.-

    PRIMERO.- El Ayuntamiento de Pitillas opone una causa de inadmisibilidad referente a que el acto recurrido es inimpugnable al tratarse la Resolución de Alcaldía de 20 de noviembre de 2017 de un acto de trámite y que el recurrente debió recurrir el acuerdo de la sesión de 28 de septiembre de 2017 referente a las listas provisionales de admitidos para la adjudicación del aprovechamiento de los terrenos comunales así como la delimitación de los lotes,  características, superficies y canon así como la fecha del sorteo para la adjudicación de los mismos. El recurrente entiende que interpuso el 8 de noviembre de 2017 recurso de reposición, dentro del plazo legalmente establecido, frente a la adjudicación notificada el 17 de octubre de 2017. En consecuencia, hemos de examinar, en primer término, la causa de inadmisión mencionada ya que de prosperar ésta impediría entrar en el examen de fondo de las cuestiones planteadas en el presente recurso de alzada por la parte recurrente.

    El principio de tutela judicial efectiva garantiza el derecho de acceso a la jurisdicción. Debe afirmarse que no ofrece duda alguna que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas respondiendo a un criterio de economía procesal, eficacia y de totalidad de la resolución, veda el acceso a los recursos de la impugnación de actos de trámite, salvo que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión. En efecto el artículo 112 de esta Ley dispone que “1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley.

    La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.”. No obstante, en este caso, el recurso de reposición se interpuso ante la adjudicación de los aprovechamientos que es un acto definitivo con sustantividad propia. Tras la notificación el 11 de octubre de 2017 de la adjudicación de los aprovechamientos, el 8 de noviembre de 2017, uno de los recurrentes presentó un escrito ante el Ayuntamiento en el que manifestó no estar de acuerdo con la adjudicación realizada y solicitó la anulación de la adjudicación de los lotes por varios motivos. Este escrito debió ser calificado como recurso de reposición, admitido por haber sido interpuesto dentro del plazo de un mes desde la notificación de la adjudicación y ante un acto definitivo como es la adjudicación por sorteo de los aprovechamientos. Por este mismo motivo, la inadmisión del recurso de reposición por el Ayuntamiento es un acto recurrible en alzada ante este Tribunal Administrativo de Navarra que debe ser admitido sin que pueda ser considerado como acto de trámite. Cabe rechazar la causa de inadmisión alegada por el Ayuntamiento.

    SEGUNDO.- El recurrente opone que no se ha seguido para la adjudicación ningún criterio social ni se ha hecho con criterios de proporcionalidad inversa a los ingresos netos de cada unidad familiar o al tamaño de las explotaciones en caso de que los adjudicatarios sean agricultores. El Ayuntamiento defiende que se aplicó la Ordenanza y que los recurrentes no presentaron la documentación acreditativa de su situación económica para la valoración de los criterios sociales y tras la comunicación del Ayuntamiento para que subsanaran este defecto tampoco aportaron ningún documento, por lo que el Ayuntamiento no tenía elementos de juicio para valorar su posición. Por ello se les adjudicó el mínimo de 40 robadas.

    En efecto, el expediente administrativo remitido contiene las solicitudes de los recurrentes y los documentos aportados con las mismas, los cuales ni eran todos los que exigió la convocatoria ni fueron suficientes para valorar su situación económica. Por ello, el Ayuntamiento requirió a los recurrentes para presentación de los documentos que les faltaban sin que procedieran a la subsanación exigida. El artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas contempla la subsanación y mejora de la solicitud y establece: “1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.” El Ayuntamiento, en aplicación de este precepto, ofreció a los recurrentes la posibilidad de subsanar sus solicitudes, distinguiendo entre documentación obligatoria y valorable para la adjudicación y advirtiendo de que si se presentara justificante de la Seguridad Social Agraria en vez de copia de la declaración para pago del impuesto de la renta de las personas físicas, se les adjudicaría automáticamente el lote mínimo. Ante la inexistencia de subsanación y ausencia de datos económicos completos de los recurrentes como consecuencia de su falta de presentación  de la declaración efectuada para pago del impuesto sobre la renta de las personas físicas, el Ayuntamiento ha procedido de conformidad con el artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, adjudicando el lote mínimo. Procede desestimar esta alegación de los recurrentes.

    TERCERO.- Los recurrentes alegan que se realizaron los lotes a criterio del Ayuntamiento sin respetar el orden y en cuanto que se determinó el sorteo como criterio de reparto no se respetó lo establecido en norma de rango superior que establece la adjudicación inversamente proporcional a los ingresos netos de cada unidad familiar y tamaño de las explotaciones. El Ayuntamiento indica que la partición de los lotes se llevó a cabo por la empresa pública TRACASA según el sorteo realizado, las robadas que correspondieron a cada uno y conforme al artículo 26 de la Ordenanza reguladora de los aprovechamientos comunales.

    Con fecha 10 de agosto de 2017, el Pleno del Ayuntamiento de Pitillas aprueba la iniciación del procedimiento para adjudicación del aprovechamiento de terrenos comunales de cultivo. El Pleno del Ayuntamiento aprobó el 28 de septiembre de 2017, las listas provisionales de admitidos para la adjudicación del aprovechamiento de los terrenos comunales así como la delimitación de los lotes,  características, superficies y canon así como la fecha del sorteo para la adjudicación de los mismos.

    El artículo 15 de la Ordenanza reguladora de los aprovechamientos comunales dispone que los aprovechamientos de terrenos comunales se realizarán en tres modalidades diferentes y por el siguiente orden de prioridad:

    a) Aprovechamientos vecinales prioritarios.

    b) Aprovechamientos vecinales de adjudicación directa.

    c) Adjudicación mediante subasta pública o explotación directa por el Ayuntamiento de pitillas.

    La Sección 1ª de la Ordenanza desarrolla los aprovechamientos vecinales prioritarios y la Sección 2ª los aprovechamientos vecinales de adjudicación directa. En cuanto al procedimiento de adjudicación se regula en la Sección 4ª y en esta Sección se contempla el sorteo, en primer lugar para los aprovechamientos prioritarios y a continuación para los de adjudicación vecinal directa. El artículo 38 de la ordenanza dispone:

     "La adjudicación se realizará mediante sorteo, en primer lugar para los aprovechamientos prioritarios y a continuación para los de adjudicación vecinal directa en la forma siguiente:

     a) Se enumeraran las listas definitivas de admitidos en ambas modalidades.

     b) Se enumerarán las parcelas comunales.

     c) Habida cuenta la aplicación de los coeficientes previstos en el artículo 31.2 de la Ordenanza conlleva el disfrute de superficie de terreno diferente según el adjudicatario, el sistema tradicional de insaculación de números será sustituido por el resultante de atribuir correlativamente desde la parcela número 1, la superficie de terreno que le corresponda al respectivo adjudicatario insaculado y así sucesivamente con independencia de la configuración física de las parcelas previamente numeradas y calificadas.”

    Los recurrentes observan una contradicción entre el reparto realizado por el Ayuntamiento conforme a la Ordenanza y lo que dispone la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra en su artículo 154. Esta Ley Foral dispone que la adjudicación se haga de forma inversamente proporcional a los ingresos netos del adjudicatario, o al tamaño de la explotación caso de que los adjudicatarios fuesen agricultores, de modo que quienes tengan menores ingresos o posean explotaciones menores han de recibir los lotes mayores, y quienes dispongan de mayores ingresos o explotaciones han de recibir los lotes de menor tamaño, conforme a un criterio redistributivo. Opinan los recurrentes que la adjudicación por sorteo impide aplicar tal criterio y lo sustituye por el mero azar, de modo que da igual si se poseen mayores o menores ingresos, o una explotación mayor o menor, pues el resultado será aleatorio y puede perfectamente recibir el mayor lote quien disponga de los mayores ingresos y el menor lote quien tenga menos ingresos que los demás solicitantes. No obstante, esta argumentación no puede ser aceptada por cuanto la superficie de los lotes es distinta en función de los ingresos y el sorteo se refiere a la localización de los lotes.

     Procede aplicar el criterio de jerarquía normativa y aplicar, en todo caso, lo que dispone el artículo 154 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra y preceptos concordantes.  Este último artículo citado dispone que "Las entidades locales determinarán la superficie de los lotes con criterios de proporcionalidad inversa a los ingresos netos del adjudicatario, o al tamaño de la explotación caso de que los adjudicatarios fuesen agricultores, con base en las unidades que se fijen reglamentariamente por zonas y tipos de cultivo". No obsta a lo dicho que el artículo 171 del Decreto Foral 280/1990, de 18 de octubre, Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Navarra, prevea que "La superficie de los lotes de la adjudicación vecinal directa será determinada por la entidad local una vez realizada la adjudicación vecinal prioritaria, y se hará en función de la superficie de cultivo restante y del número de solicitantes, con criterios de proporcionalidad inversa a los ingresos netos de cada unidad familiar o al tamaño de las explotaciones en caso de que los adjudicatarios fuesen agricultores". En realidad, este precepto reglamentario puede y debe ser interpretado conforme a la Ley Foral, determinando primero los terrenos susceptibles de repartirse mediante adjudicación vecinal prioritaria (que, como su nombre indica, tiene prioridad), y delimitando sobre la superficie de cultivo restante tras efectuar aquélla los lotes destinados a la adjudicación vecinal directa. Así ha procedido el Ayuntamiento de Pitillas.

    Por otra parte, en los aprovechamientos vecinales de adjudicación directa, la superficie de cultivo entregada a los vecinos, de conformidad con el artículo 26 de la Ordenanza, ha sido el resultado de multiplicar la superficie del lote de secano de 40 robadas por un coeficiente establecido en el artículo 31.2 de esta ordenanza en función de los ingresos netos de la unidad familiar así:

    “1.- Si los ingresos netos de la unidad familiar son iguales o menores a 2,5 veces el salario mínimo interprofesional, el coeficiente será el 2.

    2.- Si los ingresos netos de la unidad familiar son entre 2,5 y 4 veces el salario mínimo interprofesional, el coeficiente será el 1,5.

    3.- Si los ingresos netos de la unidad familiar son superiores a 4 veces el salario mínimo interprofesional, el coeficiente será el 1.

    En aquellas unidades familiares cuyo titular o alguno de sus miembros sea joven agricultor, se aplicará además del coeficiente anterior, otro coeficiente de 0,5 sobre el lote tipo.

    A las unidades familiares de cuatro o más miembros se aplicará además del coeficiente señalado por ingresos, otro coeficiente de 0,5 sobre el lote tipo. Este coeficiente será compatible con el indicado para jóvenes agricultores.”

    En suma la Ordenanza de aprovechamientos comunales respeta lo establecido en la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra y Decreto Foral 280/1990, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Navarra, por cuanto que la superficie de los lotes de la adjudicación vecinal directa viene determinada, una vez realizada la adjudicación vecinal prioritaria, en función de la superficie de cultivo restante y del número de solicitantes, con criterios de proporcionalidad inversa a los ingresos netos de cada unidad familiar. Además examinado el expediente se aprecia que a un vecino se han adjudicado 100 robadas en la modalidad de adjudicación vecinal prioritaria y a los restantes 40, 60 ó 80 robadas en la modalidad de adjudicación vecinal directa, en función de los coeficientes mencionados, lo cual manifiesta que se ha cumplido con la normativa vigente.

    Por otra parte, no podemos olvidar que, en un supuesto como éste, guarda una evidente importancia la identificación de los criterios de aplicación de los principios generales de distribución de la carga de la prueba. Cabe recordar, a este efecto, que, en aplicación del artículo 1.214 de Código Civil, que atribuye la carga de la prueba a aquél que sostiene el hecho ("semper necesitas probandi incumbit illi qui agit") así como los principios que atribuyen la carga de la prueba a la parte que afirma, no a la que niega ("ei incumbit probatio qui dicit non qui negat") y que excluye de la necesidad de probar los hechos notorios ("notoria non egent probatione") y los hechos negativos ("negativa no sunt probanda"). En cuya virtud, este Tribunal en la administración del principio sobre la carga de la prueba, ha de partir del criterio de que cada parte soporta la carga de probar los datos que, no siendo notorios ni negativos y teniéndose por controvertidos, constituyen el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor (por todas, Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de noviembre de 1985, de 9 de junio de1986, de 22 de septiembre de 1986, 29 de enero y 19 de febrero de 1990, 13 de enero, 23 de mayo y 19 de septiembre de 1997 y 21 de septiembre de 1998 ). En consecuencia, no se ha demostrado por los recurrentes que, en la adjudicación de la superficie de los aprovechamientos, se haya vulnerado el criterio de proporcionalidad inversa a los ingresos netos de cada unidad familiar, más bien del expediente pudiera deducirse que han sido adjudicados los lotes en función de este criterio al ponderar el ayuntamiento los ingresos en función de los datos aportados por los solicitantes mediante la copia de la declaración a efectos del pago del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, es decir, la decisión no es fruto de la arbitrariedad, sino que la decisión ha sido adoptada en ejercicio de las potestades discrecionales atribuidas al Ayuntamiento por el ordenamiento jurídico. La Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 2011 dispone que “Vemos así que el debate se desarrolla, más que en el terreno de los hechos, de los que puede predicarse la verdad o falsedad, en el de las valoraciones y apreciaciones que presiden determinados aspectos de la ordenación, en los que son posibles varias soluciones igualmente lícitas y justas, y por tanto indiferentes desde el punto de vista de la legalidad, pues no hay una solución que sea más ajustada a la norma que las otras y tampoco existe entre ellas un orden valorativo objetivo que determine la preeminencia de una de las alternativa” . Ahora bien, situaciones como la descrita son precisamente las que delimitan el ámbito de la discrecionalidad de la Administración, lo que lleva a afirmar, desde parámetros jurídicos, la validez de la solución adoptada por el Ayuntamiento, al no haber datos que permitan apreciar irracionalidad o arbitrariedad en la solución acogida.

    Existen en el expediente documentos que ofrecen una explicación suficiente cuya razonabilidad no ha sido destruida por prueba alguna. En el presente caso, las partes recurrentes no ha practicado prueba alguna tendente a demostrar que el criterio del Ayuntamiento se encuentre en disconformidad con el ordenamiento jurídico. Es mas, como hemos señalado, en el expediente aportado por el Ayuntamiento existe presunción en contrario, por cuanto que a los vecinos a los que presentaron datos de los ingresos netos de su unidad familiar se les adjudicaron las superficies de los lotes en proporcionalidad inversa a los mismos, recibiendo mayor superficie aquellos cuya unidad familiar acreditó menos ingresos.

    CUARTO.- En cuanto a los recurrentes, fueron advertidos debidamente por el Ayuntamiento que de no presentar la documentación acreditativa de los ingresos netos de su unidad familiar mediante la declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, les sería adjudicado el lote mínimo de 40 robadas. En realidad, difícilmente el Ayuntamiento les va a adjudicar la superficie de los lotes con criterios de proporcionalidad inversa a los ingresos netos de sus unidades familiares, si los recurrentes, pese a ser requeridos para presentación de documentación acreditativa de sus ingresos, no han presentado la misma.

    Uno de los principios que informan el ordenamiento jurídico es el de que los derechos deben ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe, que se infringe o falta cuando, como dice la Sentencia del Tribunal Supremo, de 29 de enero de 1965 se finge ignorar lo que se sabe, se realiza un acto equívoco para beneficiarse intencionadamente de su dudosa significación o se crea una apariencia jurídica para contradecirla después en perjuicio de quien puso su confianza en ella. La Jurisprudencia ha venido haciendo frecuente uso de este principio general, declarando que el principio de buena fe es inspirador tanto para los actos de la Administración como para los del administrado (Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1976). Íntimamente ligado con el principio de la buena fe se encuentra el de los actos propios recogido, también con reiteración, por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo en Sentencia de 5 Junio 1978, y cuya tesis vuelve a ser ratificada por el Tribunal Supremo. Nadie puede ir válidamente contra sus propios actos, cuando éstos reúnan los requisitos y presupuestos previstos para ello, pues si este principio vincula a la Administración en justa reciprocidad también constriñe a la otra parte, en este caso, a los recurrentes que han infringido los dos principios que se acaban de recoger.

    En efecto, si los recurrentes no han podido obtener las superficies de sus aprovechamientos con criterios de proporcionalidad inversa a los ingresos netos de cada unidad familiar ha sido a causa de su propia inactividad, manifestada en la ausencia de subsanación de su solicitud a pesar de ser requeridos para ello. Dicha inactividad no puede suponer un quebranto de la actuación municipal como tal. Si los recurrentes han olvidado el principio de buena fe en sus relaciones con el Ayuntamiento, es evidente que no puede acceder a sus pretensiones.

    Se ha cumplido con la normativa expuesta, por cuanto que en este supuesto, los recurrentes han venido a reconocer y ha quedado acreditado en el expediente las gestiones realizadas por el Ayuntamiento para que presentaran documentación acreditativa de sus situaciones económicas que no fueron presentadas en el plazo que les fue otorgado. Pese a ello, se les concedieron aprovechamientos de terrenos comunales de cultivo en la superficie del lote mínimo de 40 robadas. Por lo expuesto, no se aprecia arbitrariedad alguna en los acuerdos plenarios del Ayuntamiento de adjudicación de los aprovechamientos.

    Procede la desestimación del recurso de alzada.

    Por todo lo expuesto, el Tribunal

    RESUELVE: Que debe desestimar el recurso de alzada arriba referenciado, interpuesto por don ............, don ............ y don ............ contra notificación de 20 de noviembre de 2017 y acuerdo de adjudicación de aprovechamiento de terrenos comunales notificado el 17 de octubre de 2017.-

    Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- María-Jesús Moreno.- María-Jesús Balana.- Javier Lachén.- Certifico.- María García, Secretaria.-

Gobierno de Navarra

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