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17-02389

  • Nº Expediente 17-02389
  • Nº Resolución 00942/18
  • Fecha resolución 14-05-2018
  • Sección TAN Primera
  • Materia 1
    • Procedimiento Administrativo; Competencia administrativa, abstención y recusación 9;9.1
  • Materia 2
    • Función Pública; Personal contratado temporal 6;6.6
  • Materia 3
  • Materia 4
  • Disposición 1
    • Norma Ley Foral
    • Título Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las Policías de Navarra
    • Tipo 1
    • Número 45, 47
  • Disposición 2
    • Norma
    • Título
    • Tipo
    • Número
  • Disposición 3
    • Norma
    • Título
    • Tipo
    • Número
  • Disposición 4
    • Norma
    • Título
    • Tipo
    • Número
  • Tema Aprobación de lista definitiva de aspirantes en un procedimiento de provisión de puestos de la Policía Municipal de Pamplona.
  • Resumen Es legalmente posible determinar en plantilla orgánica, y proveer mediante concurso reservado a quienes cumplan los requisitos del artículo 47.2 de la Ley Foral de Policías de Navarra, puestos de "segunda actividad" en Policía Municipal, aun antes de que se dicte la reglamentación prevista en el número 4 de dicho precepto. No obstante, tales procedimientos deben considerarse de carácter provisional, debiendo adaptarse al futuro reglamento cuando se dicte (Pamplona).
  • Sentido de la Resolución
    • Estimación parcial
  • Contencioso Administrativo
    • Nº Recurso 1
    • Organo Judicial 1
    • Sentencia fecha 1
    • Sentido fallo 1
    • Nº Recurso 2
    • Organo Judicial 2
    • Sentencia fecha 2
    • Sentido fallo 2
    • Apelación
    • Sentencia fecha - Apelación
    • Sentido fallo - Apelación
  • Resolución

    Visto por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Navarra el expediente del recurso de alzada número 17-02389, interpuesto por DON ……….. contra resolución del Director de Recursos Humanos del AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA de fecha 27 de septiembre de 2017, sobre aprobación de la lista definitiva de aspirantes admitidos y excluidos a la convocatoria para la provisión, mediante sistemas de concurso específico y concurso, de plazas de Policía, Cabo y Subinspector del Cuerpo de la Policía Municipal.

    Ha sido Ponente don Jon-Ander Pérez-Ilzarbe Saragüeta.

    ANTECEDENTES DE HECHO

    1º.- Por Resolución del Director de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Pamplona de fecha 27 de septiembre de 2017 se aprobó la lista definitiva de admitidos y excluidos a una convocatoria de concurso y concurso específico de 51 plazas de empleo de policía, 15 plazas de cabo y 9 plazas de subinspector de Policía Municipal de Pamplona. En dicho acto, que constituye el objeto de esta alzada, se excluye al recurrente del concurso por no reunir los requisitos precisos para pasar a “segunda actividad”.

    2º.- Mediante providencia de la Presidenta de este Tribunal se dio traslado del recurso al Ayuntamiento de Pamplona que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Foral 279/1990, de 18 de octubre, de Desarrollo Parcial de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra (LFALN), remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida. Así lo hizo la citada entidad local.

    3º.- Las partes no solicitan la realización de diligencias de prueba.

    FUNDAMENTOS DE DERECHO

    PRIMERO.- Segunda actividad.

    El objeto de esta alzada versa sobre la denominada “segunda actividad” regulada en el artículo 47 de la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las Policías de Navarra (LFPN).

    “1. La segunda actividad tiene como objeto garantizar la eficacia en el servicio de los integrantes en activo de los Cuerpos de Policía de Navarra y permitir la adaptación de la carrera profesional a los cambios que se producen por el transcurso del tiempo o por disminución sobrevenida de las condiciones físicas o psíquicas.

    2. Por razón de la edad, que en ningún caso podrá ser inferior a cincuenta y cinco años, o por disminución de las condiciones físicas o psíquicas, los miembros de los Cuerpos de Policía de Navarra podrán pasar a la situación administrativa de segunda actividad y ser destinados, antes de llegar a la jubilación, previa solicitud del interesado o, de oficio, en el caso de disminución de las capacidades físicas o psíquicas, a prestar servicios de segunda actividad:

    a) Dentro del Cuerpo al que pertenezcan.

    b) En otras Policías de Navarra, siempre que se hubieran suscrito los oportunos convenios de colaboración entre las Administraciones respectivas.

    c) En puestos de trabajo de la misma Administración de la que dependan que estén relacionados directamente con la formación, políticas de seguridad u otras o con actividades de policía administrativa, en su sentido más amplio, en el ámbito de las competencias de dicha Administración, tales como labores auxiliares en la tramitación de expedientes sancionadores, tareas administrativas o ejecutivas, vigilancia, control, inspecciones y otras, siempre que sean adecuados a su nivel y conocimientos y requieran menor esfuerzo físico, peligrosidad o dificultad”.

    SEGUNDO.- Pretensión deducida en esta alzada.

    1. El recurrente solicitó participar en una convocatoria de concurso y concurso específico de 51 plazas de empleo de policía, 15 plazas de cabo y 9 plazas de subinspector de Policía Municipal de Pamplona.

    2. La Resolución impugnada en esta alzda excluyó al recurrente del listado de aspirantes al concurso para acceder a plazas en los “grupos/equipos de Citaciones judiciales, Logística y Servicios Auxiliares”, aseverando que el recurrente no cumple “las condiciones para acceder a una plaza que se encuentra reservada para policías en situación de Segunda Actividad, y aclarando que tales condiciones son las reguladas “en el art. 47.2 de la ley Foral de Policías de Navarra. Art. 47.2: Por razón de la edad, que en ningún caso podrá ser inferior a cincuenta y cinco años, o por disminución de las condiciones físicas o psíquicas, los miembros de los Cuerpos de Policía de Navarra podrán pasar a la situación administrativa de segunda actividad y ser destinados, antes de llegar a la jubilación (…)”.

    Dicha Resolución solo permite al recurrente optar a “aquellas plazas que como tal constan como admitidas en la lista provisional de aspirantes admitidos y excluidos a la convocatoria, es decir, a las que se ha presentado por el procedimiento de concurso específico”.

    3. Frente a esa exclusión, el recurrente arguye, en esencia, que la situación de “segunda actividad” está aún pendiente del desarrollo reglamentario previsto en el número 4 del artículo 47 de la LFPN: “Reglamentariamente se determinarán las circunstancias y condiciones de la prestación de los servicios de segunda actividad, así como el grado de las incapacidades médicas que pueden determinar el pase a esta situación”.

    - A falta de tal reglamento, el recurrente opina que no cabe excluir del concurso a ningún aspirante por no reunir los requisitos precisos para el paso a “segunda actividad”.

    - Y, por si no se aceptara la anterior objeción, reclama a la Administración municipal que le indique “cuál es el requisito concreto que no se cumple para optar a dichas plazas”.

    TERCERO.- “Segunda actividad” con carácter provisional.

    1.  Como se acaba de exponer, la primera objeción del recurrente versa sobre la posibilidad de reservar puestos del concurso únicamente para personal con los requisitos precisos para pasar “segunda actividad” antes de dictarse la reglamentación prevista en el artículo 47.4 de la LFPN, que prevé un futuro desarrollo reglamentario sobre “las circunstancias y condiciones de la prestación de los servicios de segunda actividad, así como el grado de las incapacidades médicas que pueden determinar el pase a esta situación”.

    Ahora bien, la redacción del número 2 del artículo 47 de la LFPN es compatible con una aplicación directa del mismo, sin perjuicio de que revista carácter provisional, debiendo adaptarse en el futuro a la reglamentación prevista en el número 4 del mismo artículo una vez que el Gobierno de Navarra la elabore y apruebe.

    En efecto, el número 2 del artículo 47 de la LFPN permite acceder a la situación de segunda actividad “Por razón de la edad, que en ningún caso podrá ser inferior a cincuenta y cinco años, o por disminución de las condiciones físicas o psíquicas”. Incluso sin haberse dictado aún el desarrollo reglamentario previsto en el número 4 del mismo precepto, cabe concluir que:

    A) La acreditación del requisito mínimo de edad (edad igual o superior a 55 años, en tanto ese futuro reglamento no prevea otra más elevada) no plantea problemas.

    B) Y también es posible motivar el segundo en base a análisis e informes médicos. Sin perjuicio, ha de insistirse, en la provisionalidad de tales situaciones de “segunda actividad” en tanto no se apruebe el reglamento al que se refiere el artículo 47.4 de la LFPN, al que será preciso adaptarse cuando se dicte.

    2. En este mismo sentido, señalábamos en nuestra Resolución número 6554/2013, del 13 de noviembre (firme y consentida) lo que a continuación se transcribe.

    “Pues bien, se admite en tal acto recurrido que “en el anexo 4 de la plantilla orgánica del Ayuntamiento se señalan como puestos susceptibles de ser adscritos a la situación de segunda actividad, por requerir un menor esfuerzo físico, peligrosidad o dificultad, los adscritos al Grupo de vigilancia de la Brigada de Coordinación”; es decir, uno de los solicitados por el recurrente. Sin embargo, se desestima la petición por la razón ya señalada anteriormente: no haber sido desarrollado reglamentariamente el artículo 47 de la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las Policías de Navarra, en el que se regula la llamada “segunda actividad”, así como la falta de dictamen del Tribunal Médico de la Administración de la Comunidad Foral acreditativo de la disminución de condiciones físicas o psíquicas del recurrente.

    Ahora bien, en el informe en defensa del acto impugnado se alega que se incluyó en la convocatoria la mención a la segunda actividad únicamente por cuanto que a la misma pueden acceder las personas mayores de cincuenta y cinco años, y que, por ende, había de ser regulado el derecho de estas personas a acceder a tales puestos. Sin embargo, este argumento no es convincente, por cuanto que las Bases de la convocatoria abrían este derecho expresamente a las personas con disminución sobrevenida de sus condiciones físicas o psíquicas”. (…) determinados argumentos dados por el Ayuntamiento de Pamplona no son de recibo, por cuanto que la entidad local no puede ir contra sus propios actos (la convocatoria por la cual se admite el derecho preferente al ejercicio de la segunda actividad, aun cuando no exista desarrollo reglamentario de la citada Ley Foral de Policías de Navarra), (…)”.

    Por tanto, sí cabe convocar plazas reservadas a personas con los requisitos precisos para el paso a “segunda actividad”, aun cuando todavía no se haya aprobado el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 47.4 de la LFPN.

    CUARTO.- Requisitos para acceder a la segunda actividad.

    1. Aceptada la premisa de que en un concurso cabe reservar puestos al personal con los requisitos exigibles para pasar a “segunda actividad” (tal y como este Tribunal Administrativo declaró, insistimos, en Resolución número 6554/2013, del 13 de noviembre), procede analizar ahora si el acto impugnado motiva correctamente la exclusión del recurrente de la lista definitiva de aspirantes a las plazas ofertadas por concurso.

     2. Antes de entrar al análisis pormenorizado de esa motivación, debe resaltarse que el artículo 49.3 del reciente Reglamento de organización y funcionamiento de la Policía Municipal de Pamplona (Boletín Oficial de Navarra número 65, del 3 de abril de 2017) incluye entre las “Vacantes que se proveerán por concurso” las correspondientes a los “Grupos de Segunda Actividad que así se reflejen en Plantilla Orgánica para aquellos y aquellas policías que cumplan los requisitos para acceder a dicha situación”.

    En este sentido:

    - aunque la base 3 de la convocatoria, al disponer que “Únicamente podrán optar a los puestos reservados en Plantilla Orgánica para personal en situación de segunda actividad aquellos Policías que se encuentren en dicha situación administrativa”, no especifica qué se entiende por estar en situación de “segunda actividad”,

    - dado que al aprobarse esta convocatoria el citado Reglamento de organización y funcionamiento de la Policía Municipal de Pamplona ya estaba vigente,

    - y que, según subraya la base 2, “la presente convocatoria se llevará a cabo con sujeción a lo dispuesto (en el) Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Policía Municipal de Pamplona, publicado en el B.O.N. nº 65, de fecha 3 de abril de 2017”,

    - no cabe sino interpretar que el concurso para la provisión de esos puestos reservados en la plantilla orgánica a personal en “segunda actividad” está abierto a la participación de quienes cumplen los requisitos para el paso a dicha situación conforme al artículo 47.2 de la LFPN, en cuya virtud “Por razón de la edad, que en ningún caso podrá ser inferior a cincuenta y cinco años, o por disminución de las condiciones físicas o psíquicas, los miembros de los Cuerpos de Policía de Navarra podrán pasar a la situación administrativa de segunda actividad (…)”.

    Ambas partes coinciden en esa interpretación de la base 3 de la convocatoria con arreglo a lo dispuesto en el artículo 47.2 de la LFPN.

    Consecuentemente:

    A) La Resolución impugnada trata de motivar la exclusión del recurrente aseverando que no cumple “las condiciones para acceder a una plaza que se encuentra reservada para policías en situación de Segunda Actividad, y aclarando que tales condiciones son las reguladas “en el art. 47.2 de la ley Foral de Policías de Navarra. Art. 47.2: Por razón de la edad, que en ningún caso podrá ser inferior a cincuenta y cinco años, o por disminución de las condiciones físicas o psíquicas, los miembros de los Cuerpos de Policía de Navarra podrán pasar a la situación administrativa de segunda actividad y ser destinados, antes de llegar a la jubilación (…)”.

     B) De igual modo, el informe jurídico de fecha 2 de febrero de 2018 enfatiza que “el recurrente solicita el traslado en plazas que todas ellas tienen el común denominador de ser plazas reservadas para personas que cumplen los requisitos de la segunda actividad, con lo cual se sobreentiende que la falta de cumplimiento hace referencia a los requisitos concretos de esta segunda actividad”.

    C) Siendo, como es, ese supuesto incumplimiento de los concretos requisitos o condiciones para acceder a “segunda actividad” regulados en el artículo 47.2 de la LFPN el motivo aducido por el Ayuntamiento para excluirle del concurso, el recurrente reclama que se le indique “cuál es el requisito concreto que no se cumple para optar a dichas plazas”.

    Dicho de otro modo:

    - ¿Se excluye al recurrente por no tener la edad mínima de 55 años requerida para el paso a la segunda actividad?; o bien,

    - ¿Se le excluye por no acreditar una “disminución de las condiciones físicas o psíquicas” en una medida que (a criterio del servicio municipal competente) baste para justificar el acceso preferente a puestos de menor esfuerzo físico, peligrosidad o dificultad?

    El recurrente arguye que la respuesta municipal no le permite conocer cuál es el concreto requisito que el Ayuntamiento considera incumplido. Y este Tribunal Administrativo no puede sino coincidir con esa apreciación. Ante la ausencia de cualquier dato o argumento concreto sobre el particular en el acto impugnado y en el expediente aportado, en esta alzada no hay modo de saber con certeza por qué concreta razón (edad o condiciones físicas o psíquicas) se ha excluido al recurrente.

    En consecuencia, procede estimar en parte el recurso de alzada, anulando la Resolución impugnada y retrotrayendo el procedimiento al momento anterior a su dictado, a fin de que pueda dictarse otra en la que se responda concretamente a la reclamación del recurrente. Para ello se le debe indicar claramente “cuál es el requisito concreto que no se cumple para optar a dichas plazas”, especificando si se trata de la edad mínima legalmente prevista (55 años), o si el servicio municipal competente considera que no se aprecia una “disminución de las condiciones físicas o psíquicas” en medida suficiente para justificar un acceso preferente a puestos de menor esfuerzo físico, peligrosidad o dificultad.

    QUINTO.- Recurso indirecto.

    1. El recurrente insta, además, la declaración de nulidad de un precepto que, según afirma, fue publicado en el Boletín Oficial de Navarra número 65, del 3 de abril de 2017.

    En dicho Boletín 65/2017 se publicó el Reglamento de organización y funcionamiento de la Policía Municipal de Pamplona.

    Pero cabe colegir que en realidad no es esa la norma cuya nulidad se pretende, porque el recurso de alzada alude al artículo 20 del Anexo 4 de la plantilla orgánica del Ayuntamiento de Pamplona.

    Este último no se publicó en el Boletín 65/2017 mencionado en el escrito de recurso, sino en el número 47, del 8 de marzo de 2017, bajo el título “Normas complementarias para la ejecución de la plantilla orgánica”.

    2. El número 20 del Anexo 4 de dicha plantilla orgánica rezaba como sigue.

    “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 47.3 de la Ley foral 8/2007, de las Policías de Navarra, se señalan como puestos susceptibles de ser adscritos a la situación de segunda actividad, por requerir un menor esfuerzo físico, peligrosidad o dificultad, los adscritos al:

    1.–Grupo de vigilancia de la Brigada de Coordinación.

    2.–Equipo de Policía Administrativa de la Brigada de Proximidad.

    3.–Grupo de Logística de la Brigada de Apoyo al Mando.

    4.–Grupo de Grúas de la Brigada de Coordinación”.

    En opinión del recurrente, esta previsión contravenía lo dispuesto en el artículo 45.5 de la LFPN, en cuya virtud “Las plantillas orgánicas relacionarán los puestos de trabajo de los Cuerpos de Policía, en las que se establecerán, debidamente clasificados, los puestos de trabajo con indicación única y exclusivamente de: (…) h) Los puestos de segunda actividad que reglamentariamente se determinen”.

    Este Tribunal Administrativo no comparte tal criterio.

    A) Artículo 47.4 de la LFPN.

    Por su propia naturaleza, la reglamentación de “las circunstancias y condiciones de la prestación de los servicios de segunda actividad, así como el grado de las incapacidades médicas que pueden determinar el pase a esta situación” a la que se refiere el artículo 47.4 de la LFPN ha de ser común para todas las Administraciones públicas de Navarra.

    B) Artículo 45.5 de la LFPN.

    En cambio, cuando el artículo 45.5 de la LFPN prevé que “Las plantillas orgánicas relacionarán (…) h) Los puestos de segunda actividad que reglamentariamente se determinen”, se está refiriendo a un instrumento propio y específico de cada Administración, como es su plantilla orgánica. Luego nada impide que cada entidad local utilice su propia potestad reglamentaria para determinar, en su caso, los puestos que deban considerarse de segunda actividad, en tanto no contravenga ninguna normativa de aplicación general para toda Navarra.

    En Navarra se da además la circunstancia de que uno de los instrumentos de rango normativo reglamentario a disposición de la entidad local es, precisamente, su propia plantilla orgánica. Según viene señalando este Tribunal Administrativo en resoluciones como, por ejemplo, la número 1061/2017, del 21 de abril, “Entendemos que no hay motivo para variar el criterio de que las plantillas orgánicas constituyen actos de carácter normativo. En Navarra no ha existido cambio legislativo alguno en tal sentido, siguen vigentes el TREP y la LFAL y, como ya se ha señalado, no es de directa aplicación el EBEP salvo en cuanto a regulación de derechos y deberes esenciales de los funcionarios. Como señala la reiteradamente citada Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2014 (RJ 2014/1572), en relación al cambio de criterio sobre la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo, “antes de razonar el referido cambio debemos hacer la advertencia de que las consideraciones que seguirán están directamente referidas solo a las Relaciones de Puestos de Trabajo de la Administración del Estado u organismos directamente dependientes de la misma, que son a los que se refiere el art. 15 Ley 30/1984; por lo que no cabe que de modo apriorístico dichas consideraciones deban ser necesariamente aplicables también a las Relaciones de Puestos de Trabajo de Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, habida cuenta la derogación de los arts. 16 y 17 de la Ley 30/1984 por la Ley 7/2007 (Disposición Derogatoria Única b), y de que, en definitiva, en cualquier intento de categorización de la naturaleza jurídica de las Relaciones de Puestos de Trabajo, u otro instrumento alternativo de ordenación del personal (recuérdese lo dispuesto en el art. 74 Ley 7/2007) deberá estarse como factor principal para cualquier posible análisis a lo que disponga la Ley de la Función Pública de cada Comunidad Autónoma”. Añadamos que las plantillas orgánicas, tal como dispone el artículo 235.2 de la LFAL, y a diferencia de lo que sucede con las relaciones de puestos de trabajo, se publican en el Boletín Oficial de Navarra; uno de los argumentos de la citada Sentencia de 5 de febrero de 2014 es que “una disposición general que no venga condicionada para su vigencia por la exigencia general de publicación en el correspondiente Boletín, supone de por sí una tal anomalía en el sistema”.

    Por consiguiente, en Navarra nada impide que la plantilla orgánica de cada entidad local sirva como instrumento reglamentario para determinar qué puestos concretos de Policía Municipal se reservarán, en su caso, a “segunda actividad”, conforme a lo previsto en esa letra h) del artículo 45.5 de la LFPN.

    3. Es más: por añadidura, desde hace un año está vigente otra norma municipal de rango reglamentario, el artículo 49.3 del antes mencionado Reglamento de organización y funcionamiento de la Policía Municipal de Pamplona (Boletín Oficial de Navarra número 65, del 3 de abril de 2017), que prevé incluir entre las “Vacantes que se proveerán por concurso” las correspondientes a los “Grupos de Segunda Actividad que así se reflejen en Plantilla Orgánica para aquellos y aquellas policías que cumplan los requisitos para acceder a dicha situación”.

    Así pues, el Ayuntamiento de Pamplona ha cumplido lo dispuesto la letra h) del artículo 45.5 de la LFPN sobre previsión reglamentaria de los puestos de “segunda actividad”, y por partida doble.

    - En su plantilla orgánica (instrumento que en Navarra mantiene carácter normativo),

    - y en el Reglamento de organización y funcionamiento de la Policía Municipal de Pamplona (que, a su vez, remite a la plantilla orgánica).

    4. Señalaremos, a mayor abundamiento si cabe, que el precepto de la anterior plantilla orgánica del Ayuntamiento de Pamplona al que se refiere el recurrente ha perdido ya su vigencia, al haber sido sustituido por otro (con idéntica redacción) publicado en el Boletín Oficial de Navarra número 78, del 24 de abril de 2018, que cabe impugnar de forma directa en caso de discrepar de su contenido.

    Por todo lo expuesto, el Tribunal 

    RESUELVE: Estimar en parte el recurso de alzada, anulando la precitada Resolución del Director de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Pamplona de fecha 27 de septiembre de 2017 por no ser conforme a Derecho y retrotrayendo el procedimiento al momento anterior a su dictado, a fin de que pueda dictarse otra debidamente motivada conforme a lo indicado en el Fundamento de Derecho Cuarto; y desestimarlo respecto de las demás pretensiones deducidas.

    Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Mª Asunción Erice.- Miguel Izu.- Jon-Ander Pérez-Ilzarbe.- Certifico.- María García, Secretaria
Gobierno de Navarra

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