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17-02267

  • Nº Expediente 17-02267
  • Nº Resolución 01013/18
  • Fecha resolución 22-05-2018
  • Sección TAN Tercera
  • Materia 1
    • Función Pública; Vacaciones, licencias y permisos 6;6.4
  • Materia 2
    • Función Pública; Otros 6;6.7
  • Materia 3
  • Materia 4
  • Disposición 1
    • Norma Decreto Foral Legislativo
    • Título 251/1993
    • Tipo
    • Número
  • Disposición 2
    • Norma Decreto Foral
    • Título 11/2009
    • Tipo
    • Número
  • Disposición 3
    • Norma
    • Título
    • Tipo
    • Número
  • Disposición 4
    • Norma
    • Título
    • Tipo
    • Número
  • Tema Negociación colectiva y normativa de función pública.
  • Resumen

    Los acuerdos y pactos en los que se determinen las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos de las distintas Administraciones Públicas de Navarra se encuentran sometidos al principio de jerarquía normativa en relación a las disposiciones generales emanadas de la Comunidad Foral de Navarra (leyes y reglamentos).

    La vulneración del principio de jerarquía normativa conlleva que este Tribunal deba inaplicar lo establecido en el artículo 23 del acuerdo colectivo del personal del Ayuntamiento de Pamplona y sus organismos autónomos (2017-2019) por tratarse de un supuesto de nulidad de pleno derecho.

  • Sentido de la Resolución
    • Desestimación
  • Contencioso Administrativo
    • Nº Recurso 1
    • Organo Judicial 1
    • Sentencia fecha 1
    • Sentido fallo 1
    • Nº Recurso 2
    • Organo Judicial 2
    • Sentencia fecha 2
    • Sentido fallo 2
    • Apelación
    • Sentencia fecha - Apelación
    • Sentido fallo - Apelación
  • Resolución

    Visto por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Navarra el expediente del recurso de alzada número 17-02267, interpuesto por DON ............ contra desestimación tácita, por parte del AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA de petición contenida en escrito presentado en 26 de septiembre de 2017, sobre criterios para el cálculo del incentivo en horas por experiencia del personal previsto en el acuerdo sobre las condiciones de empleo para los años 2017 a 2019.

    Ha sido Ponente don Raúl-Antonio Cruzado Espinoza.

    ANTECEDENTES DE HECHO

    1º.- El recurso de alzada se interpone contra desestimación tácita por parte del Ayuntamiento de Pamplona, de petición contenida en escrito presentado en fecha 26 de septiembre de 2017, sobre solicitud de veinte horas anuales de permiso retribuido en aplicación del artículo 23 del acuerdo colectivo del personal del Ayuntamiento de Pamplona y sus organismos autónomos (2017-2019).

    2º.- El Ayuntamiento de Pamplona remite el expediente y un informe en el que solicita la desestimación del recurso.

    3º.- Propuesta por la parte recurrente la práctica de prueba documental, se considera pertinente, incorporándose al expediente los documentos presentados junto con el escrito de recurso.

    FUNDAMENTOS DE DERECHO

    PRIMERO.- El objeto de la controversia en la presente alzada es determinar si el funcionario recurrente tiene derecho a disfrutar de veinte horas anuales de permiso retribuido por razón de antigüedad.

    El recurrente alega que el artículo 23 del acuerdo colectivo del personal del Ayuntamiento de Pamplona y sus organismos autónomos para el periodo 2017-2019 reconoce el derecho de los trabajadores a unas horas de permiso en razón de la antigüedad. Que, en virtud de dicha antigüedad, le correspondería disfrutar de veinte horas anuales de permiso; sin embargo, en la aplicación informática de la entidad local sólo puede solicitar seis horas y quince minutos correspondientes al ejercicio 2017.

    El informe municipal señala, en síntesis, que se realizó un prorrateo del referido permiso para el año 2017 porque el acuerdo colectivo entró en vigor en septiembre de ese año pretendiendo así salvaguardar las necesidades de los diferentes servicios y que los sindicatos no se han mostrado disconformes con esta forma de aplicación del citado permiso.

    SEGUNDO.- Sobre la competencia de la Comunidad Foral de Navarra en materia de función pública y el carácter estatutario de los derechos y obligaciones de los empleados públicos.

    La Comunidad Foral de Navarra tiene competencia exclusiva, en virtud de su régimen foral, sobre la materia del “régimen Estatutario de los funcionarios públicos de la Comunidad Foral, respetando los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos” (artículo 49.1.b LORAFNA).

    Dicha competencia exclusiva no solo es reconocida por la Disposición Adicional Primera de la Constitución y el artículo 49.1.b de la LORAFNA, sino que ha sido ratificada por la STC 140/1990, de 20 de septiembre, que reconoció a Navarra un plus competencial en materia de función pública respecto del resto de Comunidades Autónomas en virtud de sus competencias históricas. Dicha sentencia reconoce que Navarra “ha venido disfrutando históricamente de un régimen singular respecto de sus funcionarios y de los de la Administración Local en Navarra” y que “la apelación al régimen estatutario de los funcionarios en el art. 49.1 b) LORAFNA constituye, pues, una titularidad competencial derivada de un derecho histórico, pero cuya actualización supone la inclusión dentro de la competencia foral de lo que en cada momento haya de entenderse como incluido en el régimen estatutario de los funcionarios”.

    Por otra parte la STC 37/2002, de 14 de febrero, establece que las Comunidades Autónomas con competencia en materia de régimen local son también competentes para regular la materia de la función pública local; y Navarra en virtud del artículo 46 de la LORAFNA tiene competencias calificadas de “históricas” en materia de administración local.

    Por ello, en materia de función pública, Navarra ha creado un régimen jurídico propio y diferenciado del resto de Comunidades Autónomas, al que no le son aplicables las normas básicas del Estado sino que solo tiene el deber de respetar “los derechos y obligaciones esenciales” que dicha legislación básica reconoce a los funcionarios públicos.

    En virtud de dicha competencia la Comunidad Foral de Navarra aprobó el Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (TREP) en cuyo artículo 36 establece el derecho de los funcionarios al disfrute de vacaciones, licencias y permisos. Así mismo, el artículo 4 del mencionado texto legal establece que:

    “Cada una de las Administraciones Públicas de Navarra tendrá plena competencia para establecer el régimen del personal a su servicio, de conformidad con lo dispuesto en el presente Estatuto y en los Reglamentos que lo desarrollen” (este y los siguientes subrayados son nuestros).

    El desarrollo de los mencionados derechos se realizó mediante el Decreto Foral 11/2009, de 9 de febrero, por el que se aprobó el reglamento de vacaciones, licencias y permisos del personal funcionario de las Administraciones Públicas de Navarra (DFVLP).

    Por tanto, salvo lo dispuesto expresamente en algunas leyes forales o reglamentos, el régimen de vacaciones licencias y permisos son los establecidos por el TREP y el DFVLP. Y, visto que el TREP no concreta cuáles son los permisos y licencias a los que tiene derecho un funcionario debemos remitirnos a lo dispuesto en el Decreto Foral 11/2009.

    Es decir, las licencias y los permisos a los que tienen derecho los funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra por una parte, son todos aquellos que vienen establecidos en el mencionado DFVLP y, por otra, únicamente aquellos (dado que nos encontramos ante un sistema estatutario de función pública -artículo 103 de la Constitución Española-).

    Sistema estatutario de la función pública de Navarra que en la materia objeto de la presente alzada (licencias y permisos de los funcionarios) la competencia, tanto legislativa como de desarrollo, pertenece a la Comunidad Foral de Navarra (sea a través de su Asamblea Legislativa o de su Administración). Por tanto, cualquier desarrollo realizado por una entidad local (sea por una disposición normativa propia o pactada) tiene que someterse al bloque normativo establecido por la Comunidad Foral de Navarra.

    TERCERO.- Sobre el permiso objeto de la presente alzada.

    El derecho reclamado por el funcionario recurrente viene establecido en el acuerdo colectivo del personal del Ayuntamiento de Pamplona y sus organismos autónomos (2017-2019), publicado en el Boletín Oficial de Navarra número 174, de 8 de septiembre de 2017, que regula las condiciones de empleo del personal funcionario y contratado en régimen administrativo del Ayuntamiento de Pamplona y sus organismos autónomos para el periodo 2017 a 2019.

    El artículo 23 del mencionado Acuerdo Colectivo establece:

    “Para valorar la experiencia de las trabajadoras y trabajadores e intentar mejorar la vida laboral, familiar y personal de la plantilla del Ayuntamiento de Pamplona se motivará a los componentes del personal funcionario, contratado administrativo y laborales por cada múltiplo de tres años de experiencia con cuatro horas anuales en tiempo.

    Este incentivo en tiempo no podrá superar los treinta años y las cuarenta horas anuales. Las peticiones por horas serán solicitadas a la persona responsable de cada área y su concesión estará condicionada a que el servicio esté cubierto. Este incentivo en horas caducará cada año y no se rea­lizarán prorrateos o dividendos de años. La fecha de verificación será el 1 de enero de cada año.

    Tabla orientativa:

    AÑOS DE EXPERIENCIA

    HORAS A DISFRUTAR

    3 años

    4 horas

    6 años

    8 horas

    9 años

    12 horas

    12 años

    16 horas

    15 años

    20 horas

    18 años

    24 horas

    21 años

    28 horas

    24 años

    32 horas

    27 años

    36 horas

    30 años

    40 horas”

    Podemos apreciar que el artículo citado crea un permiso para ausentarse del puesto de trabajo en razón de la antigüedad de cada empleado público (algo parecido a lo que en la normativa estatal se conoce como “canosos” y que el propio informe municipal reconoce denominándolo así).

    Este nuevo permiso creado, vía negociación colectiva, por el Ayuntamiento de Pamplona no se encuentra entre los establecidos en el Decreto Foral 11/2009, de 9 de febrero, por el que se aprueba el reglamento de vacaciones, licencias y permisos del personal funcionario de las Administraciones Públicas de Navarra, por lo que es contrario al ordenamiento jurídico por vulnerar la normativa a la que debe someterse.

    Los acuerdos y pactos en los que se determinen las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos de las distintas Administraciones Públicas de Navarra se encuentran sometidos al principio de jerarquía normativa en relación a las disposiciones generales emanadas de la Comunidad Foral de Navarra (leyes y reglamentos).

    Sometimiento al principio de jerarquía normativa señalado, también, por el Tribunal Constitucional en su Auto número 33, de 31 de enero de 2005, Sección Tercera, cuyo fundamento jurídico 4 señala:

    “(…) el principio de jerarquía normativa reconocido en el art. 9.3 CE impide que los incrementos retributivos alcanzados mediante pacto o convenio prevalezcan sobre las concretas determinaciones contenidas en normas con rango de ley, y así este Tribunal en su STC 210/1990, de 20 de diciembre, estableció, con cita de las SSTC 58/1985, de 30 de abril, 177/1988, de 10 de octubre, y 171/1989, de 19 de octubre, que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo previsto en las leyes, de tal modo que: ‘El art. 37.1 CE ni por sí mismo ni en conexión con el art. 9.3 CE puede oponerse o impedir la producción de efectos de las leyes en la fecha dispuesta por las mismas. Es el convenio el que debe respetar y someterse a la Ley y a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario, siendo constitucionalmente inaceptable que una Ley no pueda entrar en vigor en la fecha dispuesta por el legislador’” (FJ 3) (…)”.

    La propia Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra ya se ha manifestado en relación al deber de sometimiento, de las entidades locales de Navarra, a las normas legales y reglamentarias emanadas de la Comunidad Foral de Navarra en materia de función pública, ello en virtud del principio de legalidad y jerarquía normativa, declarando la nulidad de todos aquellos artículos de un acuerdo municipal sobre condiciones de trabajo del personal funcionario que sean contrarios a dicho bloque normativo pues se trata de normas imperativas que no contienen un régimen de mínimos. Así, en el fundamento de derecho tercero de su sentencia número 711, de 11 de diciembre de 2012, señala:

    “(…) Respecto a la autonomía local invocada por los demandados. Esta autonomía local está sometida en todo caso al principio de legalidad y de jerarquía normativa, constituido, como hemos señalado ut supra, por el ordenamiento foral en materia de función pública (en el siguiente Fundamento de Derecho estudiaremos particularmente tal sometimiento).

    Así tanto el Decreto Foral Legislativo 251/1993 y la Ley Foral de Administración Local son los que determina el régimen jurídico en el que debe moverse el Ayuntamiento, y que no puede desplazarse por pacto.

    En este punto debemos resaltar (saliendo al paso de las alegaciones de los demandados) que el Decreto Foral Legislativo 251/1993 en su artículo 4 señala que cada Administración Pública de Navarra tendrá plena competencia para establecer el régimen del personal a su servicio, de conformidad con lo dispuesto en el presente Estatuto y en los Reglamentos que lo desarrollen.

    Por lo tanto está previsión también exige el respecto a las normas reglamentarias y en concreto al Decreto Foral 11/2009 de 9 de Febrero. Normas que son imperativas y que no contienen un régimen de mínimos (…)”.

    Pero es que, en el presente caso, el permiso creado en el artículo 23 del acuerdo colectivo del personal del Ayuntamiento de Pamplona y sus organismos autónomos (2017-2019) no solo es ilegal por vulneración del principio de jerarquía normativa pues debe someterse a lo establecido en el TREP y el DFVLP; sino que, además, es contrario al propio sistema de función pública de Navarra. Sistema de función pública que en ningún momento realiza diferencia alguna entre los funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra sino que todos tienen los mismos derechos a vacaciones, licencias y permisos sin hacer ninguna diferencia o discriminación por razón de su antigüedad.

    Dicha vulneración del principio de jerarquía normativa (además de, como hemos señalado, vulnerar el propio sistema de función pública de Navarra) conlleva que este Tribunal deba inaplicar lo establecido en el artículo 23 del mencionado acuerdo colectivo del personal del Ayuntamiento de Pamplona y sus organismos autónomos (2017-2019) por tratarse de un supuesto de nulidad de pleno derecho lo que conlleva la desestimación del recurso.

    Por último, debemos recordar al Ayuntamiento de Pamplona que, al igual que cualquier otra Administración Pública, se encuentra sometido a la Constitución, a la Ley y al Derecho (artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público) por lo que todas sus decisiones (resoluciones y acuerdos) deben basarse en la normativa que sea de aplicación de acuerdo al principio de jerarquía normativa que en el presente caso son el TREP y el DFVLP, por lo que cualquier artículo del referido acuerdo colectivo que sea contrario (directamente o indirectamente -por establecer un derecho inexistente en la normativa de función pública de Navarra-) a dichas normas debe resolverse aplicándose éstas, en virtud del principio de jerarquía normativa.

    CUARTO.- En relación a la segunda pretensión del recurrente en la que solicita que se aplique a todos los efectos económicos la fecha de uno de enero de 2017 debemos desestimarla pues, tal como alega el informe municipal, no formó parte de la pretensión solicitada en su escrito presentado en fecha 26 de septiembre de 2017. Por tanto, al tratarse de una pretensión nueva que no ha sido formulada previamente ante la entidad local procede su desestimación.

    Por todo lo expuesto, el Tribunal,

    RESUELVE: Desestimar el recurso de alzada más arriba indicado interpuesto contra desestimación tácita por parte del Ayuntamiento de Pamplona, de petición contenida en escrito presentado en fecha 26 de septiembre de 2017, sobre solicitud de veinte horas anuales de permiso retribuido en aplicación del artículo 20 del acuerdo colectivo del personal del Ayuntamiento de Pamplona y sus organismos autónomos (2017-2019).

    Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Roberto Rubio.- Gabriel Casajús.- Raúl-Antonio Cruzado.- Certifico.- María García, Secretaria.-

Gobierno de Navarra

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