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17-01355

  • Nº Expediente 17-01355
  • Nº Resolución 00265/18
  • Fecha resolución 30-01-2018
  • Sección TAN Primera
  • Materia 1
    • Responsabilidad Patrimonial; Relación de causalidad 11;11.1
  • Materia 2
    • Responsabilidad Patrimonial; Indemnización 11;11.4
  • Materia 3
  • Materia 4
  • Disposición 1
    • Norma Ley Foral
    • Título Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra
    • Tipo 1
    • Número 317
  • Disposición 2
    • Norma Ley
    • Título Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público
    • Tipo 1
    • Número 3, 32
  • Disposición 3
    • Norma Real Decreto Legislativo
    • Título Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana
    • Tipo 1
    • Número 48
  • Disposición 4
    • Norma
    • Título
    • Tipo
    • Número
  • Tema

    Denegación de indemnización por daños y perjuicios sufridos a consecuencia de anulación de licencia de obras en sede judicial.

  • Resumen Reclamación indemnizatoria en concepto de responsabilidad patrimonial por perjuicios sufridos a consecuencia de anulación en sede judicial de una licencia de obras para la construcción de una vivienda unifamiliar. El plazo de prescripción computa desde la demolición. El ayuntamiento es responsable porque no se limitó a aceptar una solicitud de licencia finalmente anulada en sede judicial, sino que sus servicios técnicos y jurídicos plantearon a la mercantil recurrente la supuesta necesidad de modificar su planteamiento constructivo inicial, siendo por ende causa directa del resultado dañoso. A mayor abundamiento, el actuar municipal en este caso concreto no se ajustó a los parámetros de razonabilidad exigibles a la entidad local. Por último, fue el propio ayuntamiento quien indicó a la recurrente la conveniencia de recabar ofertas para encargar la demolición a la que resultase más ventajosa, planteamiento que debe ser respetado, tanto por su congruencia con lo declarado en vía judicial contenciosa como en virtud de los principios de buena fe y confianza legítima (Ayuntamiento del Valle de Egüés).
  • Sentido de la Resolución
    • Estimación
  • Contencioso Administrativo
    • Nº Recurso 1 18-00090
    • Organo Judicial 1 Juzgado de lo contencioso administrativo nº2
    • Sentencia fecha 1 18-03-2019
    • Sentido fallo 1 Revocatorio resol. TAN
    • Nº Recurso 2
    • Organo Judicial 2
    • Sentencia fecha 2
    • Sentido fallo 2
    • Apelación
    • Sentencia fecha - Apelación
    • Sentido fallo - Apelación
  • Resolución

    Visto por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Navarra el expediente del recurso de alzada número 17-01355, interpuesto por DON …………., en nombre y representación de “…………, S.L.”, contra resolución de la Alcaldía del AYUNTAMIENTO DEL VALLE DE EGÜÉS de fecha 2 de mayo de 2017, sobre denegación de indemnización por daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la anulación judicial de licencia de obras concedida para la construcción de vivienda.

    Ha sido Ponente don Jon-Ander Pérez-Ilzarbe Saragüeta.

    ANTECEDENTES DE HECHO

    1º.- Mediante Sentencia de Apelación número 459/2007, de 6 de julio, el TSJ de Navarra confirmó una Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Pamplona de fecha 31 de julio de 2006, que anuló una licencia de obras para la construcción de una vivienda unifamiliar otorgada por Acuerdo del Ayuntamiento del Valle de Egüés de fecha 10 de agosto de 2004.

    2º.- Por Sentencia de Apelación número 1049/2013, de 20 de diciembre, se terminó de concretar la parte de la construcción que debía ser demolida para adecuarse a los pronunciamientos judiciales referidos en el anterior Antecedente de Hecho.

    3º.- Tras mantener diversas reuniones con personal técnico y jurídico del Ayuntamiento del Valle de Egüés, el recurrente costeó obras de demolición por importe de 57.594,88 euros, solicitando a continuación que dicho importe le fuera restituido.

    La solicitud fue rechazada por Resolución de Alcaldía 487/2017, de 2 de mayo, que decidió “inadmitir y, subsidiariamente, desestimar la reclamación”. Contra dicho acto se dirige el recurso de alzada, instándose el reembolso de los 57.594,88 euros mencionados.

    4º.- Mediante providencia de la Presidenta de este Tribunal se dio traslado del recurso al Ayuntamiento del Valle de Egüés para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Foral 279/1990, de 18 de octubre, de Desarrollo Parcial de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra (LFALN), remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida. Así lo hizo el citado Ayuntamiento.

    5º.- Por Providencia Resolutoria 248/2017, del 28 de noviembre, se requirió del Ayuntamiento del Valle de Egúés informe relativo a la afirmación del  recurrente según cuyo tenor los proyectos técnicos inicialmente presentados por los propietarios de las dos parcelas afectadas no preveían el adosamiento de las edificaciones, sino que éste fue impuesto por el Ayuntamiento.

    6º.- Mediante Providencia Resolutoria numero 260/201, del 21 de diciembre, se dio traslado al recurrente del informe emitido por el citado Ayuntamiento y se concedió un plazo adicional de quince días hábiles para que las partes alegasen lo que entendiesen oportuno al respecto.

    FUNDAMENTOS DE DERECHO

    PRIMERO.- Responsabilidad patrimonial.

    Para poder imputar responsabilidad patrimonial a un Ayuntamiento es preciso señalar una acción u omisión imputable al mismo, causando daños que el reclamante no tenga obligación jurídica de soportar.

    Así se deriva de los artículos 106.2 de la Constitución, 317.3 de la LFALN y 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRSP). Así lo subrayan numerosas sentencias del Tribunal Supremo, como la de 27 de junio de 2006, señalando “que para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos:

    a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

    b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.

    c) Ausencia de fuerza mayor.

    d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente por su propia conducta” (éste y los siguientes subrayados son nuestros).

    SEGUNDO.- Inexistencia de prescripción.

    Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, “El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo”.

    El Ayuntamiento del Valle de Egüés alega que el derecho reclamado ha prescrito por haber transcurrido varios años desde la declaración judicial de invalidez de la licencia de obras.

    Pero, siendo como es la evaluación económica del daño uno de los requisitos para reclamar indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial, se hace preciso esperar a la fase de demolición efectiva de lo construido para conocer su coste.

    Transcribimos a continuación un resumen de la jurisprudencia sobre esta cuestión reflejado en la Sentencia del TSJ de Valencia 706/2014, del 7 de noviembre.

    “(…) el plazo de ejercicio de la acción sólo puede comenzar (…) “cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad”, por lo que si dentro del año siguiente a la sentencia todavía no se han producido los daños y perjuicios derivados de la misma, la acción no ha nacido todavía por falta de daño efectivo, máxime en un supuesto de responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de licencias, pues las consecuencias lesivas de una sentencia anulando una licencia urbanística no todas se despliegan ni se hacen efectivas al momento de dictarse la misma. El perjuicio más notorio y evidente, como lo es el de la demolición de la construcción, es simplemente hipotético al tiempo de dictarse la sentencia anulando la licencia, ya que nada impide una eventual legalización de la misma o directamente un incumplimiento de lo previsto en la resolución judicial. Y en este sentido la  Sentencia del Tribunal Supremo de 4/julio/1990 señala que para el comienzo del año para reclamar hay que considerar: “(...) el hecho de la demolición y nunca la fecha de la Sentencia donde se declaraba la ilegalidad de la licencia, pronunciamiento platónico mientras no se lleve a efecto materialmente. Por tanto, el cómputo del año comenzó el día en el cual concluyó el derribo de las edificaciones afectadas. La solución expuesta coincide en todo con el criterio jurisprudencial dominante respecto del tema. (....)”.

    Esta línea jurisprudencial ha venido a ratificarse por las SSTS de fechas 23/octubre/2009, 31/mayo/2011, 1/junio/2011 y 6/junio/2011, indicándose en esta última que: “Si en esa sentencia indicábamos que tal demolición no se ha llevado a cabo e incluso se están planteando soluciones alternativas al efecto, que en cualquier caso y aun cuando de momento no hayan prosperado, lo que es indiscutible es que la demolición no se ha materializado y por lo tanto el gasto en cuestión no se ha producido, por lo que no puede servir de fundamento a la reclamación formulada por el Ayuntamiento, que es libre de reclamar sucesivamente los gastos parciales que la ejecución le vayan suponiendo en lugar de atender al resultado final de la ejecución, pero que no puede fundar su reclamación en la exigencia de unos perjuicios o gastos posibles o eventuales que al no haberse materializado carecen de la condición de daño real y efectivo que resulta exigible para dar lugar a la responsabilidad patrimonial que se reclama. (…) en cuanto al daño emergente y el lucro cesante que se reclama con apoyo en la orden de demolición no constituye un daño efectivo hasta que dicha orden se lleve a efecto y los reclamantes de responsabilidad se vean obligados a abandonar sus propiedades”.

    Esta tesis es hoy la sustentaba mayoritariamente por los distintos Tribunales Superiores de Justicia; y así, el TSJ de Cantabria, en  Sentencia núm. 113/2005, de 9/marzo (rec. 1201/2001), se afirma: “Con relación a dicha cuestión cabe indicar que, en efecto, el daño emergente es real, esto es, no puede desconocerse la orden de demolición que pesa sobre los inmuebles, pero la Sala entiende que no es efectivo, porque las consecuencias dañosas derivadas del mismo no se han desplegado ni materializado en su totalidad en el momento de presentarse la demanda, ni pueden evaluarse de forma completa y plena a la hora de dictar la presente Sentencia. Será, por tanto, en el momento en que materialmente se lleve a cabo la orden de demolición cuando podrán determinarse en su integridad los perjuicios causados, ya que los mismos se seguirán produciendo hasta que la misma llegue a hacerse efectiva, pudiendo existir una sensible diferencia entre el cálculo de los mismos al momento de presentar el escrito de demanda y el que se alcanzaría el día en que efectivamente se ejecute la orden de demolición”.

    (…) En posterior  Sentencia de este mismo Tribunal, núm. 79/2014, de 7/marzo (rec. 582/2011), con remisión a la de  7/abril/2008, se afirma que: “En estos términos planteada la cuestión litigiosa, no cabe sino desestimar el recurso en su integridad, el recurso interpuesto en sede judicial. Esta Sala, asumiendo el criterio del Tribunal Supremo y toda la doctrina en torno a la responsabilidad patrimonial, que por conocida se da por reproducida en este acto, sobre la necesidad del daño efectivo para que éste pueda ser reclamado. Incluso en sentencias en las que se ha acordado el derribo se ha denegado la indemnización en tanto no se proceda a la efectividad de aquél (ver  Sentencia de esta Sala de 4 de junio de 2004  (JUR 2004, 180054) , recurso 288/02 y la doctrina del Tribunal Supremo sobre la que la misma se sustenta, en cuanto exige tanto para el inicio del cómputo de la prescripción como para la indemnización, que el daño se haya producido y no que esté pendiente de producirlo como consecuencia del proceso judicial ). Pero es que en este caso siquiera se ha acordado la demolición de lo construido, como tampoco se ha declarado la ilegalidad de las obras”.

    Y en el mismo sentido, el TSJ de Canarias (sede Santa Cruz de Tenerife), en  Sentencia núm. 46/2014, de 6/mayo (rec. 63/2014), se concluye que: “el daño por la anulación de una licencia de obras se produce realmente con la efectiva demolición y no con la sentencia que anula la licencia (por todas STS 23/octubre/09; recurso de casación 3026/05). Lo que no impide el uso y rentabilidad del edificio en tanto no se ejecute realmente la sentencia”. O la  Sentencia del TSJ de Asturias de 17/julio/2012 (rec. 194/2012), al afirmar: “En definitiva, cuando la reclamación de los daños y perjuicios derivados de la anulación de una licencia de obras tenga por objeto la reparación de los derivados de la demolición, sólo puede entenderse que hay daño evaluable y efectivo, cuando ya se ha procedido a dicha demolición”. Una cosa es que los daños deriven de la Sentencia y otra bien distinta es que la fecha de la notificación de ésta marque el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la reclamación; este plazo, como sucede con carácter general en toda reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, viene determinado por la fecha en la que se conocen definitivamente los efectos del quebranto, es decir, por la fecha en que el daño derivado de la ejecución del fallo se hace concreto y efectivo, pues no cabría, a priori, descartar una eventual imposibilidad de ejecución del fallo, o su ejecución sustitutoria o incluso su no ejecución material, lo que descartaría la producción del daño aquí reclamado. Ello trae dos consecuencias: a) en primer lugar, el quedar descartada la tesis de prescripción que se invoca por la Administración y que no puede ser estimada”.

    En el caso que nos ocupa, la orden de demolición se dictó mediante Decreto de Alcaldía número 1749/2015, de 23 de diciembre, y la concreción definitiva del importe del daño requirió la emisión de varias certificaciones de obra posteriores, cuya datación no rebasa un año de antelación desde la fecha de la reclamación. Por consiguiente, no cabe apreciar extemporaneidad.

    TERCERO.- Jurisprudencia invocada por el Ayuntamiento del Valle de Egüés.

    1. El informe municipal sostiene que, aun cuando la licencia de obras para construcción de vivienda unifamiliar otorgada a la mercantil recurrente haya sido anulada en sede judicial, la interpretación de la normativa urbanística efectuada por el Ayuntamiento del Valle de Egüés no puede tildarse de irracional o de insuficientemente razonada, y que por ende no genera responsabilidad patrimonial, según la más reciente doctrina jurisprudencial sobre esta cuestión.

    Adelantaremos ya que en este caso no se dan las circunstancias requeridas para aplicar dicha doctrina, como se verá en el siguiente Fundamento de Derecho.

    Esbozaremos a continuación los aspectos esenciales de la misma.

    2. La jurisprudencia relativa a las responsabilidades por otorgamiento erróneo de licencias deriva de una regulación legal que ha evolucionado a lo largo del tiempo.

    El artículo 172 de la Ley de 12 de mayo de 1956 sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aceptó un criterio de responsabilidad objetiva de la Administración por licencias erróneamente otorgadas: “Cuando se comprobare que la licencia u orden de ejecución de las obras hubiere sido otorgada erróneamente, la Corporación o Autoridad competente podrá anularla (…). En este caso deberá indemnizar los daños que se causaren al titular de la autorización o receptor de la orden, y satisfacerlos en el plazo de tres meses a contar de la adopción del acuerdo de suspensión”.

    Cierta doctrina criticó ese precepto por entender que cargaba una responsabilidad excesiva sobre los ayuntamientos, en especial los de menor población.

    Haciéndose eco de esa crítica, el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, recondujo las responsabilidades administrativas por otorgamiento de licencias al cuadro general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. Según su artículo 232, “La procedencia de indemnización por causa de anulación de una licencia en vía administrativa o contencioso-administrativa se determinará conforme a las normas que regulan con carácter general la responsabilidad de la Administración. En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado”.

    Entre esas reglas generales sobre responsabilidad patrimonial administrativa figuraba la recogida en el artículo 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuya virtud “La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización (…)”. Similar previsión se contiene en el actual artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

    En este contexto normativo, el Tribunal Supremo, en Sentencias de fechas 14 de julio y 22 de septiembre de 2008, sentó el criterio invocado en esta alzada por el Ayuntamiento del Valle de Egüés.

    Este criterio jurisprudencial corrió serio peligro de ver su duración temporal reducida a la mínima expresión. Porque, apenas formulado, entró en vigor el artículo 35 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, texto refundido de la Ley de Suelo, cuyo tenor literal parecía abrir la puerta a un posible retorno al principio de responsabilidad municipal automática por anulación de licencias (sin más salvedad que la consignación expresa de la “exceptio doli” en el texto legal). En efecto, su letra d) previó un derecho indemnizatorio por “La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente”, salvo “si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado”. Esta redacción se mantiene hoy día en el artículo 48 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, TRLSRU.

    Sin embargo, a pesar de la supresión de la anterior referencia explícita a las normas que regulan con carácter general la responsabilidad de la Administración, el Tribunal Supremo sigue considerando aplicable a las licencias la normativa general sobre responsabilidad patrimonial, actualmente recogida en el capítulo IV de la LRJSP.

    En concreto, la mencionada “exceptio doli” aparece expresamente recogida en el artículo 48 del TRLSRU, y responde a un principio previamente aceptado por la jurisprudencia para la responsabilidad patrimonial administrativa con carácter general (como bien pudo comprobar el propio Ayuntamiento del Valle de Egüés en el caso resuelto por Sentencia del TSJ de Navarra del 12 de noviembre de 2012). Pero, además de ese aspecto particular, el Tribunal Supremo entiende implícitamente aplicable a esta materia todo el resto de su doctrina anterior sobre responsabilidades por anulación de “títulos administrativos habilitantes de obras y actividades”, como es el caso de las licencias de obras.

    Por citar algún ejemplo, una reciente Sentencia del Tribunal Supremo del 4 de mayo de 2017 reconoce un derecho a indemnización por entender “que la decisión administrativa de conceder las licencias, luego anuladas, a las que se vinculan los daños reclamados, debe considerada que no está ni razonada ni es razonable. (…) En suma, como se ha venido acuñando por la jurisprudencia, que la decisión administrativa luego anulada no sea razonable ni esté razonada (en este sentido, por todas, sentencia de 9 de diciembre de 2015, recurso de casación 1661/2014, con abundante cita)”.

    En síntesis, si bien el otorgamiento de licencias urbanísticas se efectúa en ejercicio de potestades regladas, la concesión de una licencia en los términos solicitados por el particular puede haber requerido “apreciar conceptos jurídicos indeterminados”, y la interpretación municipal de los mismos no generará responsabilidad administrativa cuando, aun sin prosperar en vía judicial, merezca ser calificada como “razonada” y “razonable”.

    CUARTO.- Relación de causalidad.

    Independientemente del grado de razonabilidad de la interpretación municipal (cuestión que, a mayor abundamiento, también examinaremos), existe una diferencia esencial entre las situaciones jurídicas expuestas en el anterior Fundamento de Derecho y la planteada en esta alzada.

    Esa diferencia consiste en lo siguiente.

    En el caso objeto de esta alzada, el Ayuntamiento no se limita a aceptar una solicitud de licencia que finalmente deviene anulada en sede judicial, sino que sus servicios técnicos y jurídicos plantean a la mercantil recurrente la necesidad de modificar su planteamiento constructivo inicial, siendo por ende causa directa del resultado dañoso.

    El recurrente subraya que, antes de recibir las indicaciones municipales, su proyecto consistía en construir en la parcela 48 una vivienda unifamiliar independiente junto al lindero de la parcela 47.

    Según especifica el informe del Arquitecto autor del proyecto, “Puesto que teníamos conocimiento de que en la parcela vecina se había desarrollado un proyecto con el garaje alineado en el lado este de su parcela (el que linda con la parcela 48), nuestra propuesta fue realizar el mismo planteamiento, alineando el cuerpo del garaje al lado este de nuestra parcela, el lindante con la otra parcela, la 47”.

    Así lo reconoció la propia Letrada del Ayuntamiento del Valle de Egüés en sede judicial: “De hecho, el proyecto inicial que presentaron era pegado al otro linde, y al decirles en el Ayuntamiento que, dado que usted” (refiriéndose al propietario de la parcela 49) “había pedido ya adosado a este linde, no tenía más remedio para cumplir la normativa que pegarse a ese mismo lindero (…)”.

    Por su parte, la Arquitecta municipal declaró en el mismo juicio que “me comentaron ellos” (la parte hoy recurrente) “Que habían hablado con un compañero o compañera mío y habían presentado un croquis alineando la vivienda al otro lado”.

    Asimismo, el precitado informe del Arquitecto de la parte recurrente detallaba lo que sigue.

    “Mantuvimos diversas reuniones para ir adecuando el proyecto a sus necesidades y sugerencias y revisando en cada una de ellas una nueva propuesta adaptada de la anterior: 12 de marzo, 16 de marzo, 18 de abril, 26 de abril y 7 de mayo. En todos los casos las propuestas presentaban la solución del cuerpo de garaje adosado al lado este de nuestra parcela.

    Posteriormente solicitamos una reunión con una de las técnicos municipales para revisar y tratar de confirmar que el proyecto se adecuaba en todos sus aspectos a la normativa urbanística de aplicación, el Plan Parcial de Alzuza. Esta reunión se produjo el 11 de mayo (…). Durante la misma (…) Se planteó, por parte de la arquitecta municipal, una duda en cuanto al modo de emplazar el edificio en la parcela, ya que, en su opinión, la normativa obligaría a realizar el cuerpo del garaje adosado al cuerpo de garaje de la parcela 49, que en ese momento estaba ya ejecutado o construyéndose.

    Para aclarar esa cuestión se nos convocó, en fechas próximas al 11 de mayo, a otra reunión en el ayuntamiento del Valle de Egüés. A la misma asistimos (…) de la parcela 48 y los propietarios de la parcela 49. Por parte del ayuntamiento asistió la arquitecta municipal (…) y el asesor jurídico del ayuntamiento (…). Durante la misma se planteó la necesidad de que, en cumplimiento de la normativa vigente, la vivienda de la parcela 48 debía emplazarse con el garaje adosado al lado oeste de la parcela, al linde de la parcela 49, y que la única posibilidad de realizarlo al lado este, como veníamos planteando, era mediante la realización de una Modificación del Plan Parcial”.

    Una declaración del propietario de la parcela 49 en sede judicial corrobora todo lo anterior.

    “Mire usted, cuando yo me entero por la propiedad de la parcela 48 que se va a construir la casa, la verdad que me llama ella y (…) yo estaba en aquel entonces de baja y no le pregunté nada (…) y al día siguiente digo “si no le he preguntado ni qué tipo de casa se va a hacer o tal”, y yo la llamo, y me dice: me voy a hacer una casa y pegada a la tuya, y digo: ¿cómo que pegada? Sí, porque me lo exige el Ayuntamiento. Es más, le voy a decir, y me añade: a pesar de que yo tengo amistad con la arquitecta municipal y que he tratado por todos los medios de hacerla separada, no me lo permite el Ayuntamiento. Entonces yo dije, pues voy a hablar con la arquitecta, cosa que hice en el mes de septiembre, creo recordar que el día 9 de septiembre estuve yo (…) y le expuse lo que se pretendía hacer, que me habían informado que se iban a hacer una casa pegada a la mía. (…) SI ellos tienen interés, como a mí también me habían manifestado que tenían interés, de hacer la casa independiente, yo también tengo interés en hacerme la casa independiente, no entendíamos qué era lo que nos prohibía hacer la casa separada”.

    En suma, fueron los servicios técnicos y jurídicos del Ayuntamiento quienes consideraron inadmisible el proyecto inicialmente planteado por la mercantil recurrente si no se modificaba “pegando” la edificación al lindero con la parcela 49. Ese cambio fue la causa directa e inmediata de la posterior anulación judicial de la licencia y, por consiguiente, de la demolición cuyo coste se reclama en esta alzada.

    En palabras de la Sentencia 196/2014, de 16 septiembre, del Juzgado de lo Contencioso- administrativo nº 1 de Pamplona:

    - aun cuando “para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles, (…), si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica”,

    - eso no es óbice para apreciar responsabilidad administrativa cuando se actúa “impidiendo a la recurrente (…) obtener una licencia a la que tenía derecho”. Y las pruebas presentadas acreditan que, en el caso objeto de esta alzada, la actuación municipal impidió “de facto” la obtención de la licencia en los términos inicialmente pretendidos.

    No sería de recibo argumentar que la recurrente debiera haberse resistido a las tajantes e inequívocas indicaciones municipales sobre la supuesta inviabilidad de su propuesta inicial y la necesidad de “pegar” la edificación a la parcela 49, en vez de aproximarla al lindero de la número 47. A la vista del rotundo posicionamiento de los técnicos municipales en tal sentido, no cabe dudar de la previsible denegación de la licencia en caso de no haberse atendido tales indicaciones.

    QUINTO.- Insuficiente razonabilidad del actuar municipal.

    1. Aunque lo argumentado en el anterior Fundamento de Derecho baste para la estimación del recurso, añadiremos, a mayor abundamiento, que el actuar municipal en este concreto caso no se ajusta los parámetros de razonabilidad exigibles a la entidad local.

    Según el artículo 19 del Plan Parcial de Alzuza-2, “La situación de cada vivienda viene dada por el croquis nº 4 para la parcela de tipo rectangular. La franja A de 6 m. está reservada solamente a la construcción del garaje. La rasante de la vivienda vendrá por lo menos a 6 m. al interior del límite de la parcela, esto quiere decir que se admite la construcción de vivienda en medianería, pero siempre de 2 en dos parcelas”.

    Por más que la redacción de este precepto diste de ser un dechado de técnica normativa, al incluir expresiones impropias de partes dispositivas de instrumentos normativos, tales como “esto quiere decir” o “viene dada”, sí deja claros los aspectos que los servicios técnicos y jurídicos municipales precisan para pronunciarse sobre el caso. Y, a la luz de lo dispuesto en este artículo, su actuación no debería haber sido la que fue.

    Según el último criterio municipal (no así el inicial, como se verá), la contigüidad de sus respectivos garajes no implica que las viviendas sitas en las parcelas 48 y 49 deban considerarse “adosadas”. De ahí pretende deducir el informe municipal una hipotética viabilidad del proyecto presentado en su día conforme a las indicaciones municipales, aun sin contar con el beneplácito de la propiedad de la parcela 49.

     No obstante, el error interpretativo inicial que suscitó la oposición del propietario de la parcela 49, desembocando en la demolición objeto de esta alzada, consistió en reemplazar indebidamente ese “se admite” por un “solo se admite” o “únicamente se admite” (equivalente a “se obliga”).

    Ese primer error semántico en que incurrieron los servicios técnicos y jurídicos municipales fue el desencadenante de lo sucedido.

    Si se hubiera hecho la lectura a todas luces correcta, esto es:

    - cabe construir “en medianería” (siendo ello admisible únicamente si la propiedad de la parcela vecina lo acepta, como es lógico),

    - pero cabe también no hacer tal cosa,

    - no habría existido pleito con la propiedad de la parcela 49, ni problema alguno para el otorgamiento de la licencia en los términos inicialmente planteados.

    2. A la evidencia anterior hay que sumar la patente incongruencia de la interpretación inicialmente mantenida por los servicios técnicos y jurídicos municipales respecto de la que ahora tratan de sostener.

    - Primero se interpretó erróneamente el “se admite” del artículo 19 del Plan Parcial como si fuera un “solo se admite”, “únicamente se admite” o “se obliga”, forzando así un “adosamiento” de las construcciones sitas en las parcelas 48 y 49. A tal fin, los técnicos del Ayuntamiento entendieron necesario que los respectivos garajes fueran contiguos.

    - La propiedad de la parcela 48 aceptó formular su solicitud de licencia en los términos indicados por el Ayuntamiento del Valle de Egüés.

    - El propietario de la parcela 49 se opuso, obteniendo la anulación de la licencia en vía judicial, ratificada por el TSJ de Navarra en Sentencia de Apelación número 459/2007, de 6 de julio.

    - La Sentencia de Apelación 1049/2013, de 20 de diciembre, terminó de concretar la parte de la construcción que debía ser demolida para adecuarse a los pronunciamientos judiciales.

    - Posteriormente, aprovechando una puntualización aceptada por esta última sentencia del TSJ de Navarra (y bien distinta de la posición municipal inicial) en el sentido de que en realidad no se produce ningún “adosamiento” entre las parcelas 48 y 49, porque los garajes son contiguos, pero cada uno con su propia pared, sin compartir medianera alguna, los servicios técnicos y jurídicos municipales intentan culminar una pirueta argumental que implica un giro copernicano respecto de su interpretación inicial del citado artículo 19.

    Si antes sostenían la necesidad de “pegar” el garaje al linde de la parcela 49 porque había que “adosarlo” a la edificación vecina para cumplir lo dispuesto en el artículo 19 del Plan Parcial, ahora sostienen que, aunque esté “pegado” a dicho linde, no está “adosado”, ni tiene por qué estarlo.

    Parafraseando una gráfica expresión popular, dicen ahora Diego (no hay “adosamiento” entre las parcelas 48 y 49, ni tiene por qué haberlo) donde decían Digo (necesariamente hay que “adosar” el garaje de la parcela 48 al de la parcela 49 porque, según nuestra lectura del artículo 19 del Plan Parcial, ambas edificaciones han de quedar “adosadas”).

    Queda, por tanto, claro que la mercantil recurrente no tiene obligación jurídica de soportar el perjuicio derivado de estos errores municipales.

    SEXTO.- Conclusiones sobre el fondo de la cuestión.

    De lo expuesto procede extraer dos conclusiones principales, cada una de ellas suficiente por sí sola para la estimación del recurso.

    1. El Ayuntamiento del Valle de Egüés no se limitó a aceptar una solicitud de licencia finalmente anulada en sede judicial, sino que sus servicios técnicos y jurídicos plantearon a la mercantil recurrente una supuesta necesidad de modificar su planteamiento constructivo inicial, siendo por ende causa directa del resultado dañoso.

    En efecto, las tajantes e inequívocas indicaciones municipales sobre  la necesidad de “pegar” la edificación a la parcela 49 (en vez de aproximarla a la 47, como deseaba la recurrente) fueron causa de la modificación del proyecto constructivo inicialmente planteado para la parcela 48. Sin esa actuación municipal no habría existido motivo de pleito con la propiedad de la parcela 49, ni anulación de licencia, ni consiguiente demolición.

    2. A mayor abundamiento, la interpretación municipal inicial del artículo 19 del Plan Parcial, causante de un daño que la recurrente no tiene obligación jurídica de soportar, careció -además- de justificación racional suficiente.

    La mera constatación de la radical diferencia entre las interpretaciones municipales inicial y posterior de este precepto pone de manifiesto la falta de una motivación adecuada de la primera, incluso a ojos del propio Ayuntamiento.

    Prescindiendo, en aras de la claridad expositiva, de algunas oscuridades de otros preceptos del mismo Plan Parcial -cuya responsabilidad también alcanzaría al Ayuntamiento- que quizá pudieran haber incidido en alguno de los equívocos padecidos (sin alcanzar, ni mucho menos, a justificarlos), los errores municipales al interpretar el artículo 19 de dicho instrumento urbanístico pueden sintetizarse como sigue.

    A) Según se ha expuesto “ut supra”, el primer error, desencadenante de los sucesivos, fue interpretar equivocadamente el “se admite” del artículo 19 del Plan Parcial como si fuera un “solo se admite” o “únicamente se admite”, convirtiendo lo que era una opción facultativa en una prescripción obligatoria, en contra de las reglas lógicas de la interpretación jurídica “a sensu contrario”.

    B) Pero hay más. No solo se interpretó (erróneamente, insistimos) que ese artículo 19 solamente admitía “la construcción de vivienda en medianería”, en detrimento de otras opciones constructivas no vinculadas a edificaciones vecinas, sino que también se incurrió en una confusión entre dos conceptos que cabe enunciar como “viviendas adosadas mediante pared medianera” y “viviendas independientes contiguas”, respectivamente. Al aceptar que este último cumplía el artículo 19, los servicios municipales estaban equiparando implícita e indebidamente ambos.

    Este segundo error tuvo una doble consecuencia.

    - La propiedad de la parcela 48 llegó, muy a su pesar, a la convicción (más que fundada) de que solo “pegando” la pared de su garaje al linde con la parcela 49 podría obtener el beneplácito del Ayuntamiento.

     - La propiedad de la parcela 49, sorprendida por semejante interpretación municipal, se opuso al otorgamiento de la licencia, abriendo una vía judicial contenciosa para instar su anulación.

    Los motivos de fondo de esa oposición no constan, y podrían ser varios (posibilidad de humedades u otras afecciones sobre la pared exterior de su garaje, cuestiones estéticas, etcétera).

    Sea como fuere, el planteamiento procesal del propietario de la parcela 49 aprovechó la incongruencia implícita en una posición municipal que, amén de aferrarse a una errónea interpretación del inciso “se admite la construcción de vivienda en medianería”, obviaba la esencial puntualización “siempre de 2 en dos parcelas”, cuyo objeto era recalcar el requisito del necesario consentimiento del titular de la otra parcela.

    C) Y es que, en efecto, ese equivocado criterio municipal abocaba a una construcción necesariamente coordinada y previamente consentida por las propiedades de ambas parcelas. La ausencia de este requisito, obviado por el Ayuntamiento, dio lugar a la anulación de la licencia por la oposición de la propiedad de la parcela 49.

    3. Tras derrumbarse en sede judicial el castillo de naipes construido sobre tales bases carentes de consistencia jurídica, el Ayuntamiento intenta una especie de marcha atrás respecto de esa errónea interpretación que causó el resultado dañoso, aduciendo ahora que cabía defender la opción planteada por los servicios técnicos y jurídicos municipales simplemente como una más de entre las posibles, puesto que la contigüidad de los garajes no equivale a “adosamiento” y, consecuentemente, podría darse aun sin consentimiento del titular de la parcela 49.

    El “quid” de la cuestión radica en que el daño causado por la errónea interpretación inicial del Ayuntamiento ya está hecho, y no puede ser revertido, por lo que debe ser compensado mediante indemnización.

    Importa subrayar que a la mercantil recurrente no se le dijo que la opción indicada por el personal técnico y jurídico del Ayuntamiento fuera una de las posibles, sino la única con posibilidad de obtención de licencia (en perjuicio de la deseada por la propiedad de la parcela 48, que hubiera evitado este desenlace).

    Por añadidura, ese erróneo postulado municipal fue sostenido y defendido, no solamente en alguna ocasión puntual, sino empecinadamente durante varios años, con notoria incoherencia. Porque, en buena lógica, no cabía sostener:

    - la necesidad de alguna clase de “medianería” entre las parcelas 48 y 49 en base al artículo 19 del Plan Parcial,

    - haciendo caso omiso de la consiguiente exigencia de consentimiento previo de los titulares de ambas parcelas, imprescindible para poder realizar una construcción coordinada de las viviendas “siempre de 2 en dos parcelas”, como exigía ese mismo precepto para tal supuesto.

    Esta contradicción “in terminis” conllevaba, por sí sola, una elevada probabilidad de anulación de la licencia en sede judicial (como efectivamente sucedió), sin necesidad de entrar al análisis de los errores interpretativos previos.

    SÉPTIMO.- Indemnización.

    En relación con los gastos de demolición habidos a  consecuencia de la anulación de la licencia de obras, la mercantil recurrente invoca los principios de buena fe y confianza legítima actualmente recogidos en la letra e) del artículo 3.1 de la LRJSP. Asegura que en sede municipal se le prometió el reintegro de lo gastado en este concepto.

    El informe municipal de alegaciones así lo acepta, pero matizando lo siguiente: “(…) ha de señalarse que primeramente, y a reservas de un examen exhaustivo del caso, cabe pensar que daños derivados de la anulación de una licencia, y salvo causas “extrañas” (v.gr: dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado…) deben ser resarcidos por la Administración cuya licencia ha sido anulada. Y esa primera impresión es la que se transmitió al recurrente en las reuniones habidas durante el período de cumplimiento de las resoluciones judiciales que ordenaban la demolición parcial de la edificación, que llevó incluso, dentro de esas reuniones, a manifestar al titular de la vivienda la conveniencia de solicitar ofertas de demolición para encargar la misma a la más ventajosa”. Sin embargo, continúa dicho informe, posteriormente se reconsideró este planteamiento por parte municipal, en base a cierta jurisprudencia (expuesta en el Fundamento de Derecho Tercero) que no aprecia antijuridicidad en el daño causado cuando la resolución anulada sea fruto de una interpretación normativa razonada y razonable de la Administración.

    Por supuesto, los principios de buena fe y confianza legítima de la letra e) del artículo 3.1 de la LRJSP no obligan al cumplimiento de cualquier promesa recibida de una Administración. Así venía a aceptarlo el propio escrito de recurso al señalar que “En definitiva, a mi mandante no le asiste un derecho a una determinada resolución, ni siquiera cuando la actitud de la Administración genera una confianza en el resultado apetecido”. Ahora bien, en este caso sí inciden sobre el “quantum” indemnizatorio. Porque se ha generado en la mercantil recurrente una legítima confianza en que le serán reembolsados los gastos derivados de la oferta más ventajosa de entre las recabadas para ejecutar la demolición. Y no cabría ahora objetar que quizá hubiera sido preferible una compensación “in natura” consistente en que el propio Ayuntamiento contratase y ejecutase el derribo.

    Los gastos de demolición o derribo a consecuencia de la anulación de una licencia no tienen un tratamiento diferente al de cualquier otro daño emergente o lucro cesante originado por tal causa. La jurisprudencia es inequívoca al respecto. Por citar algún ejemplo, mencionaremos la Sentencia del TSJ de Cantabria 399/2015, del 4 de noviembre, que no duda en incluir dentro de la indemnización el “coste de la construcción inicial que se derribó, coste del derribo, y coste por los andamios, ya que esta partida es necesaria para el derribo y por lo tanto es consecuencia lógica y necesaria del daño antijurídico que la interesada se vio obligada a soportar”. Asimismo, la Sentencia del TSJ de Castilla-La Mancha 216/2014 de 14 de julio, tras apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento que otorgó la licencia anulada, ordena indemnizar por “la suma invertida en la demolición de las edificaciones, que se ejecutaron a su cargo”.

    Es más, en fase de prueba se mencionó el riesgo de imposición de multas coercitivas por parte del Ayuntamiento del Valle de Egüés en caso de no ejecutar el derribo el propio interesado. Hipótesis nada infundada, habida cuenta de que la entidad local ya advirtió de esta posibilidad mediante Decreto de Alcaldía 643/2009, de 7 de septiembre, mucho antes de que el alcance de la demolición quedara siquiera debidamente concretado en sede judicial. También se aludió a la posible ejecución subsidiaria, cargando los costes a la empresa hoy recurrente, si dichas multas no fueran suficientes para compeler a la demolición.

    Por consiguiente, la reclamación del reembolso de los 57.594,88 euros invertidos en el derribo está plenamente justificada,

     

    Por todo lo expuesto, el Tribunal 

    RESUELVE: Estimar el recurso de alzada número 17-01355, interpuesto contra Decreto de Alcaldía 487/2017, de 2 de mayo, del Ayuntamiento del Valle de Egüés, por el que se inadmite y, subsidiariamente, se desestima una reclamación de indemnización por daños y perjuicios; anulando dicho acto por no ser conforme a Derecho, y reconociendo el derecho de la recurrente a percibir una indemnización de 57.594,88 euros en concepto de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento del Valle de Egüés.

    Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Mª Asunción Erice.- Miguel Izu.- Jon-Ander Pérez-Ilzarbe.- Certifico.- María García, Secretaria.-

Gobierno de Navarra

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