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17-00419

  • Nº Expediente 17-00419
  • Nº Resolución 00555/18
  • Fecha resolución 13-03-2018
  • Sección TAN Primera
  • Materia 1
    • Procedimiento Administrativo; Recursos administrativos 9;9.11
  • Materia 2
    • Urbanismo; Planificación 16;16.1
  • Materia 3
    • Servicios públicos 13
  • Materia 4
    • Recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra; Supuestos de inadmisibilidad 10;10.2
  • Disposición 1
    • Norma Ley Foral
    • Título 6/1990 , de la Administración local de Navarra
    • Tipo 1
    • Número 333
  • Disposición 2
    • Norma Ley Foral
    • Título 35/2002, de Ordenación del territorio y urbanismo
    • Tipo 1
    • Número 74
  • Disposición 3
    • Norma
    • Título
    • Tipo
    • Número
  • Disposición 4
    • Norma
    • Título
    • Tipo
    • Número
  • Tema Modificación del PEPRI del Casco antiguo.
  • Resumen Competencia del TAN para el examen de disposiciones reglamentarias. Aplicación de la normativa sobre ruidos y sobre espectáculos públicos. Necesidad de apertura de un nuevo trámite de información pública. Efectos de la anulación parcial. (Pamplona).
  • Sentido de la Resolución
    • Estimación parcial
  • Contencioso Administrativo
    • Nº Recurso 1 18-00203
    • Organo Judicial 1 Sala de lo contencioso administrativo del TSJ de Navarra
    • Sentencia fecha 1 13-09-2019
    • Sentido fallo 1 Confirmatorio en parte TAN
    • Nº Recurso 2 18-00375
    • Organo Judicial 2 Sala de lo contencioso administrativo del TSJ de Navarra
    • Sentencia fecha 2 12-09-2019
    • Sentido fallo 2 Confirmatorio en parte TAN
    • Apelación
    • Sentencia fecha - Apelación
    • Sentido fallo - Apelación
  • Resolución

    Visto por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Navarra el expediente del recurso de alzada número 17-00419, interpuesto por DOÑA AAAAA, DON BBBBB, DOÑA CCCCC, DOÑA DDDDD, DOÑA EEEEE, DOÑA FFFFF, DON GGGGG, DON HHHHH, DON IIIII, DON JJJJJ y DOÑA KKKKK, contra acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA de fecha 3 de noviembre de 2016, sobre aprobación definitiva de la modificación del Plan Especial de Protección y Reforma Interior de Casco Antiguo.

    Ha sido Ponente doña María-Asunción Erice Echegaray.

    ANTECEDENTES DE HECHO

    1º.- El Pleno del Ayuntamiento de Pamplona aprobó definitivamente, con fecha 3 de noviembre de 2016, la modificación del Plan Especial de Protección y Reforma Interior (PEPRI) del Casco Antiguo Municipal.

    Dicha modificación fue publicada en el BON número 9, de 13 de enero de 2017.

    2º.- Contra dicho acuerdo se interpuso por los interesados, en tiempo y forma, recurso de alzada ante este Tribunal.

    3º.- Mediante providencia de Presidencia de este Tribunal se dio traslado del recurso al Ayuntamiento citado para que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Foral 173/1999, de 24 de mayo, por el que se da nueva redacción al Capítulo II del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 6/1990, de la Administración Local de Navarra, en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida; extremos ambos que fueron cumplimentados por la Corporación de referencia.

    4º.- Propuesta por la parte recurrente la realización de prueba documental, el resultado de su práctica se une a las actuaciones.-

    FUNDAMENTOS DE DERECHO

    PRIMERO.- Aduce la entidad local que, con base en lo prescrito en el artículo 112.3 de la 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dispone que “Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa”, procede la inadmisión de la impugnación.

    Sin embargo, este Tribunal tiene competencia, como así ha declarado en muchas ocasiones (en las que siempre se ha alcanzado la firmeza), para el enjuiciamiento de disposiciones de naturaleza reglamentaria.

    En efecto, ya desde la Resolución 987, de 14 de mayo de 2004 (recurso de alzada 00-04773), este Tribunal ha venido sosteniendo dicha competencia. Y repárese en que dicha Resolución afectaba precisamente al Ayuntamiento de Pamplona (el cual ya es, pues, conocedor de dicha doctrina, por lo que carece de fundamento que vuelva a reiterar un argumento que ya fue esgrimido, sin éxito, en el citado recurso instruido en tal año 2000). Dice así tal Resolución:

    El Ayuntamiento de Pamplona ha alegado, en primer lugar, que el Tribunal Administrativo de Navarra no es competente para conocer de la presente impugnación al tratarse de un recurso, aunque sea indirecto, contra una Ordenanza municipal, es decir, contra una disposición de carácter general.

    A este respecto es preciso indicar que según el art. 39.1.a) de la LORAFNA corresponden a Navarra todas aquellas facultades y competencias que actualmente ejerce al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 y disposiciones complementarias. Asimismo, el art. 46.1.a) del Amejoramiento, y respecto de la materia de Administración local, señala que Navarra tiene las facultades y competencias que actualmente ejerce al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841, en el Real Decreto-Ley Paccionado de 4 de noviembre de 1925 y disposiciones complementarias. Es decir, según la norma suprema del ordenamiento jurídico navarro la Comunidad Foral puede ejercer, en materia de Administración local, todas aquellas facultades y competencias que venía ejerciendo hasta el momento de aprobarse la LORAFNA, y hay que hacer constar que una de esas competencias era la del control de legalidad de las actuaciones (actos y disposiciones generales) de las entidades locales a través de un órgano independiente funcional-mente: el Tribunal Administrativo de Navarra.

    Por otro lado, la norma reguladora de la Administración local de Navarra dictada después de la LORAFNA (Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local de Navarra) establece en su art. 333 que los actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra sujetos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa  podrán ser impugnados mediante la interposición del recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra. Dentro de la expresión “actos y acuerdos” contenida en dicha norma deben incluirse tanto los actos administrativos singulares como las disposiciones de carácter general aprobadas por las entidades locales puesto que esa competencia le viene dada al Tribunal Administrativo desde el Real Decreto-Ley Paccionado de 1925, norma que según hemos visto se asume por el Amejoramiento como base de partida del reparto competencial de la Comunidad Foral.

    Hay que recordar que esa misma expresión (“actos y acuerdos”) se recoge en los preceptos que regulan el control por la Administración de la Comunidad Foral de Navarra de las actuaciones de las entidades locales (art. 341 y ss. de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local de Navarra), y nadie duda que dentro de las competencias de control de legalidad que puede ejercer el Gobierno de Navarra están incluidas las disposiciones generales que puedan dictar los Ayuntamientos de Navarra.

    En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Navarra es competente para conocer de las impugnaciones que se planteen contra Ordenanzas y demás disposiciones generales de las entidades locales de Navarra, tanto como ejercicio de una competencia de las denominadas “históricas” como por interpretación de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, no siendo de aplicación, por tanto, a este supuesto el art. 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al tratarse de un procedimiento específico sobre el que Navarra tiene competencia exclusiva”.

    En similar sentido se han pronunciado, así mismo, las Resoluciones de este Tribunal número 451, de 5 de febrero de 2009 (recurso de alzada 08-03445) y número 4431, de 6 de mayo de 2011 (recurso de alzada  10-08763), entre otras muchas. Así, en esta última, se razonó de forma tajante del siguiente modo:

    “SEGUNDO.- Ataque a una competencia "histórica" foral por parte del Ayuntamiento de (…)

    Aparte de dicha extemporaneidad, invoca otro motivo de inadmisibilidad, mediante el cual pretende atacar una competencia "histórica" de Navarra, pacíficamente ejercida por medio de este mismo Tribunal Administrativo desde el año 1964: la de resolver recursos de alzada foral frente a "acuerdos" de entidades locales aprobatorios de disposiciones reglamentarias.

    Este ataque frontal contra una competencia tan característica del autogobierno de Navarra no constituye ya, a día de hoy, un caso único. Ha venido a coincidir con varios intentos análogos en un corto y reciente período de tiempo. Después de tantas décadas de ejercicio pacífico de esta competencia (siempre bajo el superior control de la jurisdicción contencioso-administrativa, como es natural), que ni siquiera las posiciones más exacerbadamente centralistas habían puesto nunca en cuestión con anterioridad, esta repentina proliferación de embestidas con pretensiones de acoso y derribo contra una institución foral tan singular no deja de suscitar dudas sobre si se trata o no de una mera coincidencia casual de desaciertos jurídicos en un momento dado. En todo caso, es una cuestión que afecta a la esencia misma de una competencia "histórica" para cuya salvaguarda se previó precisamente en 1925 la creación de este Tribunal Administrativo (TAN), materializada finalmente en 1964.

    Estamos, pues, ante un asunto que atañe a una competencia "histórica" de Navarra objeto de regulación en la Sección II del Capítulo II del Título IX de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra (LFALN). Por muy distorsionados, falsos e insostenibles que sean -como efectivamente son- los fundamentos jurídicos de semejante ataque, la magnitud del peligro que tratan de proyectar sobre un elemento tan característico del régimen foral privativo de Navarra justifica que nos detengamos cuanto sea preciso para rebatirlos concienzudamente. Por eso mismo dedicaremos varios Fundamentos de Derecho a aclarar como se merece esta cuestión crucial.    

    TERCERO.- Competencias del TAN en relación con "acuerdos" locales aprobatorios de disposiciones reglamentarias.

    1. Son innumerables las Resoluciones de este Tribunal Administrativo que se pronuncian sobre la validez de disposiciones aprobadas por las entidades locales, como ordenanzas y reglamentos, entre otras. Tal especialidad procedimental es una competencia "histórica" de Navarra que constituye una excepción a las normas generales del procedimiento administrativo común. Está protegida, no solamente por la Disposición Adicional Primera de la Constitución, que "ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales", sino también por el artículo 149.1.18 de la misma, interpretado "a sensu contrario", que reconoce la competencia estatal en materia de "bases del régimen jurídico de la Administraciones Públicas (...) sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas". 

    Hasta tal punto es así que esta especialidad de competencia foral conlleva incluso que en Navarra deban ser admitidos a trámite procedimientos contencioso-administrativos inadmisibles en cualquier otra Comunidad Autónoma. El artículo 19.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), exige aducir "derecho o interés legítimo", salvo en los casos de "acción popular" y en otros supuestos específicamente contemplados en el precepto; en tanto que de la "legitimación vecinal" de los artículos 333 y 337 de la LFALN se deriva la posible apertura de la vía jurisdiccional contenciosa aunque no se acredite un interés específico en el asunto (Sentencias del TSJ de Navarra del 12 de noviembre de 2004, JUR 2005/51446, y del 30 de diciembre de 2009, RJCA 2010/461, entre otras).

     Entre otras de similar tenor, cabe citar la Resolución número 987, de 14 de mayo de 2004, "(...) el Tribunal Administrativo de Navarra es competente para conocer de las impugnaciones que se planteen contra (...) disposiciones generales de las entidades locales de Navarra, tanto como ejercicio de una competencia de las denominadas "históricas" como por interpretación de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, no siendo de aplicación, por tanto, a este supuesto el art. 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al tratarse de un procedimiento específico sobre el que Navarra tiene competencia exclusiva". 

     Así se ha venido operando:

     - Antes de 1964, cuando los recursos de alzada frente a toda clase de actos y disposiciones de las entidades locales de Navarra eran resueltos por la Diputación Foral en base a la relación jerárquica o cuasi-jerárquica que las vinculaba a esta última;

     - y también después de 1964, momento en el que se creó este Tribunal Administrativo con la doble intención de lograr una independencia funcional que garantizase mayor objetividad y de centrar los esfuerzos de la Corporación Foral en actividades de modernización económica e infraestructural. 

     En el presente, esta competencia peculiar y exclusiva de Navarra se ejercita al amparo de lo previsto en el Real Decreto-Ley Paccionado del 4 de noviembre de 1925, cuya vigencia actual deriva de lo dispuesto en el precitado artículo 39.1.a) de la LORAFNA (con rango de Ley Orgánica, integrante del "bloque de constitucionalidad"), que ampara, respeta y actualiza este derecho histórico foral conforme a la Disposición Adicional Primera de la  Constitución. 

     Obviamente, este Tribunal Administrativo nunca podría renunciar "motu proprio" al ejercicio de esa competencia "histórica" que la LFALN, en su artículo 333 y concordantes, le obliga a ejercitar.

     2. Frente a las evidencias legales y jurisprudenciales expuestas por este Tribunal Administrativo en tantas resoluciones anteriores, el Ayuntamiento de (…) trata de justificar su ataque contra esa competencia "histórica" tan peculiar de Navarra pretendiendo elevar al rango de "doctrina" (sic) su propia interpretación interesada -y absolutamente distorsionada, como veremos- de una sola frase, extraída de una única sentencia, y además totalmente sacada de contexto para aplicarla a un supuesto que nada tiene que ver con éste.

     Dicha frase, contenida en una Sentencia del TSJ de Navarra del 27 de mayo de 2008 (JUR 2008/287610), alude a "disposiciones administrativas de carácter general" contra las que, según se dice en ella, no cabe "recurso en vía administrativa".

     Lo primero que, sorprendentemente, "olvida" reseñar el citado informe  es que esa Sentencia se refería a unas "disposiciones administrativas" muy concretas, a saber: las de materia urbanística "estructurante", cuya aprobación definitiva no corresponde a las entidades locales. 

     Por otra parte, resulta francamente llamativo que el informe municipal aluda, con todo desparpajo, al "obligado acatamiento del superior criterio expresado por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra", afectando ignorancia del hecho de que éste ya se ha pronunciado en numerosas ocasiones, por activa y por pasiva, en contra de lo pretendido por ese Ayuntamiento. 

     3. En efecto, gran número de resoluciones de este Tribunal Administrativo han tenido y tienen por objeto la validez de ordenanzas, reglamentos y determinaciones pormenorizadas de planeamiento urbanístico, siendo algunas de ellas posteriormente confirmadas o revocadas por los Juzgados y Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

     A) Entre los pronunciamientos más recientes del TAN sobre "reglamentos y ordenanzas" municipales, aludiremos aquí a los relativos a ordenanzas reguladoras de tarjetas de estacionamiento restringido para discapacitados, tasas por expedición de copias y documentos, aprovechamientos de comunales, extracción de gravas y arenas, o materias tributarias locales, entre otros (que vienen referidos a diversas localidades repartidas por toda Navarra, tales como Pamplona, Villava, Pitillas, Olazti/Olazagutía, Arlegui...).

     La gran mayoría de tales pronunciamientos han devenido firmes y consentidos. Sólo en muy raras ocasiones se ha planteado alguna objeción relativa a la competencia de este Tribunal, siendo solventada sin problemas mediante la pertinente explicación aclaratoria en la resolución. Cuando se han elevado a la vía contencioso-administrativa discrepancias de fondo respecto de lo resuelto por el TAN sobre el contenido de un reglamento u ordenanza local, los órganos de dicha jurisdicción no han cuestionado su previa admisión a trámite en alzada foral; ni antes ni después de la Sentencia a la que se refiere el recurrente. Señalaremos, a título de ejemplo, la Sentencia 139/2009, de 20 de mayo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Pamplona, sobre reglamentación del uso de una sala de prensa municipal, y la Sentencia del TSJ de Navarra del 30 de septiembre de 2009, JUR 2010/102639, acerca de la validez de algunos preceptos de una ordenanza reguladora de zonas de aparcamiento restringido, por citar casos posteriores a la Sentencia invocada en el escrito de recurso.

     Esta función del Tribunal Administrativo viene siendo sido pacíficamente ejercitada desde el comienzo mismo de su andadura. Hasta tal punto es así que el Tribunal Superior de Justicia de Navarra la ha aceptado incluso en casos de impugnación indirecta implícita de preceptos de ordenanzas y reglamentos: "(...) Por tanto, a pesar de no haberse impugnado directamente la referida Ordenanza Municipal, procede reconocerla nula de pleno derecho que es -en suma, aunque indirectamente-, lo que ha hecho el Tribunal Administrativo de Navarra (...)" (Sentencia del TSJ de Navarra del 13 de junio de 1995, RJCA 1995/203).

     B) Asimismo, las determinaciones del planeamiento urbanístico de desarrollo (ordenación "pormenorizada"), son disposiciones generales de competencia municipal (artículo 49, en relación con los artículos 74 a 76, 79 y 80 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, LFOTU), frente a las que cabe, potestativamente, el recurso de alzada foral previo a la vía contenciosa. Por supuesto, tal singularidad no implica el más mínimo menoscabo de la superior competencia de los Juzgados y Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, quienes tienen siempre la última palabra sobre lo resuelto en cada caso por este Tribunal Administrativo. Numerosas sentencias del TSJ de Navarra confirman o revocan resoluciones dictadas por este Tribunal Administrativo sobre la validez del planeamiento urbanístico de desarrollo o "pormenorizado", en base a razones no meramente procedimentales, sino de conformidad o disconformidad con Leyes, o bien con determinaciones "estructurantes" del planeamiento de rango superior. Cabe citar, entre otras, las Sentencias de dicho Tribunal Superior de fechas 28 de julio de 2000, RJCA 2000/2399, 30 de abril de 2004, JUR 2004/176973, 19 de mayo de 2008, JUR 2008/287656, y 22 de octubre 2008, JUR 2009/125485, sobre la validez de Estudios de Detalle; o las del 23 de marzo de 2007, JUR 2007/290632, del 28 de junio de 2007, JUR 2007/337079, del 4 de diciembre de 2001, RJCA 2002/265, y del 5 de diciembre de 2005, RJCA 2006/171, relativas a la validez de Planes Parciales, Especiales y Modificaciones Puntuales de planeamiento. El TSJ de Navarra confirma incluso declaraciones de este Tribunal Administrativo sobre la obligación municipal de aprobar inicialmente una modificación "estructurante" en el específico supuesto de la clasificación del suelo como "urbano", entendiendo que se trata de una cuestión legalmente reglada en la que prima la "fuerza normativa de lo fáctico"; por ejemplo, la Sentencia del 16 de septiembre de 2005, JUR 2005/275236, declara que una Resolución de este Tribunal Administrativo en tal sentido "ha de ser confirmada, por sus propios fundamentos y porque (...) nada se dice en la demanda que permita su revocación".

     C) Es más: no solamente se acepta en vía jurisdiccional esa competencia del TAN en relación con lo que comúnmente se conoce por "reglamentos y ordenanzas", así como sobre el planeamiento urbanístico de carácter "pormenorizado", sino también respecto de cualesquiera otras disposiciones de las entidades locales de Navarra. 

     - Así ocurre en relación con la plantilla orgánica. Es ésta una figura jurídica que, según recuerda la Sentencia del TSJ de Navarra 947/2005, de 17 de octubre, JUR 2006/16404, se considera reglamentaria: "El Acuerdo del TAN, en cuanto estimó la alzada ejercitada frente a la plantilla orgánica del Ayuntamiento de Olite (la cual tiene rango, no de acto, como se dice, sino de disposición de carácter normativo) (...)". 

     Además de la que se acaba de indicar, citaremos como muestra de lo dicho las Sentencias del TSJ de Navarra del 30 de junio de 2006, JUR 2006/236056, del 15 de octubre de 2007, JUR 2008/86138, y del 12 de febrero de 2009, JUR 2009/95053. Por otra parte, se han dado casos de impugnación diferenciada de la "estructura orgánica-administrativa y funcional municipal" contenida la plantilla orgánica, siempre sin objeción alguna frente a su anterior admisión a trámite en vía de alzada foral (Sentencia del mismo TSJ de fecha 14 de mayo de 2009, JUR 2009/383547).

     - Los presupuestos de las entidades locales constituyen otro tipo de norma reglamentaria peculiar. En palabras del Auto del Tribunal Supremo del 26 de abril de 2007, JUR 2007/198415, "conforme a una reiterada jurisprudencia de este tribunal los presupuestos municipales y de los organismos de ellos dependientes y los actos de aprobación de las plantillas tienen la consideración de disposiciones de carácter general". En la primera etapa de funcionamiento del TAN, el conocimiento de los recursos de alzada contra presupuestos por infringir lo dispuesto en el Real Decreto-Ley de 4 de noviembre de 1925 y en el RAMN quedó inicialmente reservado para la "jurisdicción retenida" de la propia Diputación Foral (Acuerdo del Consejo Foral Administrativo del 24 de junio de 1964). Pero esta materia se abrió posteriormente la vía de alzada foral. En la actualidad, según establece expresamente el artículo 204.1 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra (LFHLN), "contra la aprobación definitiva del presupuesto podrán interponerse los recursos a que se refiere el número 1 del artículo 333 de la Ley 6/1990, de 2 de julio", que es el precepto relativo al recurso de alzada foral. 

     Sobre estas premisas se ha planteado ante este Tribunal Administrativo un buen número de recursos de alzada frente a "acuerdos" aprobatorios de presupuestos locales, tanto en base a razones procedimentales como por el cuestionamiento de la legalidad de sus contenidos. A título de ejemplo, citaremos dos sentencias de entre las muchas dictadas en relación con resoluciones del TAN sobre presupuestos locales: una del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona del 24 de septiembre de 2008, y otra del TSJ de Navarra del 28 de noviembre de 2003, JUR 2004/109247.  

     - A todo ello cabría añadir, por último, otros "acuerdos" de entidades locales que incluyen contenidos materialmente reglamentarios, pero cuyo encuadramiento en las subcategorías usuales resulta más dificultoso (por no ser, en sentido estricto, ni lo que se conoce como "ordenanzas y reglamentos", ni tampoco planes, ni presupuestos, ni plantillas orgánicas). Se trata de disposiciones muy peculiares, que también han sido objeto de pronunciamientos de este Tribunal Administrativo y de los Juzgados y Tribunales del orden jurisdiccional contencioso, sin que su admisión a trámite en vía de alzada foral se haya cuestionado en modo alguno. Por ejemplo, la Sentencia 233/2008, del 16 de septiembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona, sobre un "acuerdo" que pretendía determinar el ámbito de aplicación de un reglamento de una Mancomunidad; o las Sentencias del TSJ de Navarra del 30 de julio de 2004, JUR 2004/274939, y del 23 de septiembre de 2004, JUR 2004/305247, referentes a normas interpretativas aplicables a varios preceptos contenidos en una ordenanza de la Junta General del Valle del Roncal, entre otras.

     4. Pero, al parecer, para el Ayuntamiento de (…) ninguno de todos estos inequívocos pronunciamientos del TSJ de Navarra (y otros muchos que podrían citarse del mismo TSJ y de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo) merece ser respetado en lo más mínimo, ni tenido en cuenta, ni acatado. El único "acatamiento" que acepta como "obligado" es el que rinde a esa única frase de una única sentencia, groseramente sacada de su contexto para que, a ojos profanos, parezca coincidir con la desacertada tesis municipal. 

     Porque, en realidad, la aparente condescendencia del informe municipal cuando afirma (en expresión inmediatamente desmentida por frontales ataques a esta competencia foral "histórica") que "no vamos a cuestionar cuál haya sido el modo en el que en la práctica se haya venido ejerciendo por parte del Tribunal Administrativo de Navarra su competencia para el conocimiento de las impugnaciones frente a actos y acuerdos de la Entidades Locales", no alcanza a ocultar el latente deseo de evitar la confrontación de esa peregrina tesis municipal con la abundante jurisprudencia del TSJ de Navarra y de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo que viene avalando ese "modo" en el que ha "venido ejerciendo por parte del Tribunal Administrativo de Navarra su competencia" desde que se creó en 1964. 

     5. El amor o el aprecio por las peculiaridades forales, con ser tan generalizado e intenso en Navarra, no constituye ninguna obligación jurídica. En democracia es perfectamente lícito propugnar modelos políticos más centralistas que el actual en cuyo marco queden laminadas o cercenadas algunas de tales singularidades, tal y como propugna el Ayuntamiento de (…) en este caso. Pero lo que no resulta de recibo es pretender, en base a argumentos artificiosos y absolutamente errados, que el Tribunal Administrativo de Navarra, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y el Tribunal Superior de Justicia de Navarra lleven casi medio siglo equivocándose sistemáticamente sobre esta cuestión.

    (…)

    DÉCIMO.- Conclusión final.

    A estas alturas de exposición, interesa formular una conclusión inequívoca derivable de todo lo dicho (aparte de la procedencia de declarar la inadmisibilidad del recurso por extemporáneo, adelantada ya en el primer Fundamento de Derecho).

    Y la conclusión que se impone es de una apabullante sencillez, a saber: que el artículo 333 de la LFALN debe aplicarse tal y como está escrito.

    Según dicho precepto legal, son impugnables en vía de alzada foral los “actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra sujetos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa”.

    ¿Son los acuerdos aprobatorios de ordenanzas y reglamentos municipales “acuerdos de las entidades locales”?

    Sí.

    ¿Están “sujetos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa”?

    Sí.

    Luego ¿cabe frente a ellos el recurso de alzada foral potestativo y previo a la vía contenciosa del artículo 333 y concordantes de la LFALN?

    Sí.

    ¿Es el Ayuntamiento de (…) una de las “entidades locales de Navarra”?

    Sí.

    Quede claro, por ende, que, si el recurso de alzada contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de (…) de fecha 10 de septiembre de 2010 aprobatorio del “reglamento regulador del ejercicio del derecho de acceso a documentos y archivos municipales” no hubiera sido interpuesto de forma extemporánea (como lo fue), debería haber sido admitido a trámite”.

    Procede, en consecuencia, por lo que a este motivo respecta, la admisión a trámite del recurso.

    SEGUNDO.- Aduce, así mismo, la entidad local que la impugnación, en cuanto interpuesta por determinadas personas (señores y señoras AAAAA, BBBBB, CCCCC, DDDDD, FFFFF, HHHHH y JJJJJ), debe ser inadmitida a trámite, por extemporánea, por cuanto que se ha superado el plazo de un mes establecido al efecto, contado desde la notificación del acuerdo.

    Sin embargo, como se desprende del expediente, el texto íntegro de la disposición ahora recurrida únicamente fue conocido por todos los promotores del recurso (incluidos los mencionados) en el momento de publicación en el Boletín Oficial de Navarra de la citada modificación del PEPRI (en fecha, como queda dicho, de 13 de enero de 2017).

    A ello se añade la circunstancia de que, tras la desestimación de las alegaciones de las personas citadas, la modificación objeto de aprobación definitiva fue objeto de una nueva addenda, la cual, como es claro, no fue conocida por los alegantes.

    Procede, en consecuencia, la admisión a trámite del recurso, en cuanto interpuesto por todos sus promotores.

     Así mismo, ha de reiterarse lo señalado por este Tribunal en su Resolución número 3049, de 15 de mayo de 2013 (dictada en el recurso de alzada 12-05989):

    “A este respecto, hemos de señalar que hay una abundante jurisprudencia que establece la doctrina de que en los casos en que se produce notificación y publicación, en ese orden o en el inverso, de un acto o disposición general, tanto en el ámbito administrativo como jurisdiccional, debe estarse a la última fecha en que se produzca cualquiera de ellas por aplicación del principio pro actione. (…)

    La Sentencia del mismo órgano jurisdiccional de 26 de diciembre de 2007 (RJ 2007\9039) señalaba en el caso de una notificación anterior a la publicación de un Estudio de Detalle que “el plazo para la impugnación es el de dos meses a contar desde el día siguiente al de su publicación”, conforme al artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, y que el recurso interpuesto en ese plazo no puede ser declarado inadmisible “sin que contra esta conclusión pueda decirse (…) que la notificación personal que se hizo a la Sra. Milagros obliga a contar el plazo de los dos meses desde esa notificación, porque lo cierto es que el art. 46-1 no admite excepción alguna, así que la publicación de la norma (del ED) reabre el plazo de impugnación, lo mismo que lo reabriría la notificación personal si ésta fuera posterior a la publicación”.

    TERCERO.- Aducen los impugnantes que la regulación que se establece en el apartado 13 del artículo 88, relativa a las “sociedades gastronómicas, sociedades culturales, Sociedades recreativas, peñas y similares actividades sin concurrencia pública” es contraria a Derecho. Explican que tales menciones no existen en el Catálogo de establecimientos públicos y actividades recreativas aprobado por Decreto Foral 202/2002, de 23 de septiembre. Pero que, como quiera que en el fondo albergan verdaderos bares o restaurantes, deberían estar sujetos a las prescripciones que, para cada tipo de actividad, establece el citado Decreto Foral. Por ello, se solicita que se eliminen las referencias a las mismas que obran en el citado artículo 88.13.

    Pues bien, lo cierto es que el citado apartado 13 del artículo 88 se refiere a “actividades sin concurrencia pública”. Y, en cambio, la Ley Foral 2/1989, de 13 de marzo, de Espectáculos públicos y actividades recreativas establece en su artículo 1 que la misma se aplica en Navarra a aquellos establecimientos en los que se desarrollen espectáculos públicos y actividades recreativas que vayan dirigidos al público en general o sean capaces de congregarlo. Y están excluidas, por definición del propio artículo 1.2, las actividades “de carácter exclusivamente privado o familiar no abiertas a la pública concurrencia”. (Todos los subrayados son nuestros).

    Dispone, en efecto, la Ley Foral 2/1989, de 13 de marzo, reguladora de espectáculos públicos y actividades recreativas, en su artículo 1, lo siguiente:

    1. Esta Ley Foral será de aplicación a todos aquellos espectáculos y actividades recreativas que, realizados íntegramente en el territorio de la Comunidad Foral, vayan dirigidos al público en general o sean capaces de congregarlo, con independencia de que su titularidad sea pública o privada, tengan o no fines lucrativos y se realicen de modo habitual o esporádico.

    2. Se excluyen de su aplicación las actividades restringidas al ámbito puramente privado o de carácter familiar que no se hallen abiertas a la pública concurrencia, así como las que se realicen en el ejercicio de los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución. No obstante, los locales donde se realicen estas actividades con fines de diversión o esparcimiento, deberán reunir las condiciones técnicas necesarias para evitar molestias a terceros y garantizar la seguridad de personas y bienes, particularmente en cuanto a las condiciones de solidez de las estructuras y de funcionamiento de las instalaciones, las medidas de prevención y protección contra incendios y las condiciones de salubridad e higiene, debiendo contar a estos efectos con la correspondiente licencia municipal”.

    Artículo 2

    Reglamentariamente se establecerá el Catálogo de locales y establecimientos, espectáculos públicos y actividades recreativas sometidos a esta Ley Foral, el cual deberá definir las diversas actividades en razón a sus características propias y con arreglo a los siguientes criterios;

    a) Se regularán y catalogarán las actividades adecuando, desarrollando e impulsando las mismas, y en todo caso no restringiendo las actividades que desarrollan.

    b) Se facultará a los Ayuntamientos para aplicar la normativa, otorgar licencias y ampliar o restringir el horario de actividad de las mismas.

    c) Imponer las sanciones por incumplimiento con criterios de proporcionalidad, atendiendo a la capacidad económica de las empresas y a la gravedad del mismo”.

    Como queda expuesto, las sociedades que nos ocupan, que, por definición del propio artículo 88.13 del PEPRI, son “actividades sin concurrencia pública”, no están sujetas a la Ley Foral citada, ni, en consecuencia, estarán incluidas en el Catálogo referido, toda vez que el mismo, de nuevo por definición de la propia ley, se refiere precisamente a las actividades “sometidas” a la propia Ley Foral. Y, por ello, como quiera que únicamente están sujetas a las prescripciones del artículo 1.2 de la citada Ley Foral, no se estima que el artículo que nos ocupa suponga una vulneración de lo dispuesto en la Ley Foral de referencia.

    A mayor abundamiento diremos que en el recurso se indica, entre otros pedimentos, que “deben anularse todas las referencias a este tipo de establecimientos que se incluyen en la modificación del PEPRI”. Pues bien, no ha lugar a la estimación del recurso en este punto, toda vez que la regulación aprobada (que, a la postre, sujeta talas sociedades a determinados límites en lo relativo a medidas correctoras y régimen de horarios -y les exime del régimen de distancias-) no se estima contraria a Derecho y , además, como es obvio, la anulación, como se insta, de toda mención a este tipo de establecimientos en el PEPRI significaría la inaplicación de tales límites en lo relativo, como queda dicho, a medidas correctoras y régimen de horarios.

    CUARTO.-   Alegan los recurrentes que las “degustaciones de café” son también una categoría no contemplada en el citado Decreto Foral 202/2002, de 23 de septiembre, razón por la que instan que se elimine del PEPRI toda referencia a dichas instalaciones.

    Pues bien, como dice el Ayuntamiento, en efecto, no son actividades recreativas ni espectáculos públicos. En este punto, no hay, pues, discusión.

    Sin embargo, ello no es obstáculo para que tal categoría de establecimiento exista, por contemplarlo así ya anteriormente el PEPRI (así como la Ordenanza MINP desde el año 2004), y pueda producir molestias. Y en la actualidad lo que hace precisamente la modificación del PEPRI es endurecer sus condiciones, lo que se estima conforme a Derecho (pues, en todo caso, ninguna norma se invoca para impedir que el Ayuntamiento pueda establecer determinadas limitaciones a este tipo de actividades, para evitar los perjuicios que las mismas puedan generar).

    Indican, así mismo, que, por lo que afecta a las instalaciones musicales, incurre el PEPRI en una contradicción, por cuanto que se dice que tales “degustaciones de café” no cuentan con instalación musical y sin embargo se añade que salvo música ambiental que no supera los 70 dBA de emisión (cuando por el artículo 2.a- del Decreto Foral 202/2002 se define la ambientación musical como propagación o difusión de música sujeta a determinadas características).

    Pues bien, sea lo que sea la ambientación musical, aquí nos ocupa un término distinto, cual es la música ambiental (por ejemplo, lo sería la proveniente de una televisión o una radio). Y, en principio del favor acti, habrá que hacer una interpretación que salvaguarde la norma, consistente en aplicarla de modo que ambas prescripciones se cumplan: es decir, se prohíbe la instalación musical (que reproduce música a nivel elevado), pero se tolera una música ambiental (como la definida, por ejemplo) que no supere los referidos 70 dBA.

    Casaría ello con lo prescrito en el artículo 12.1 y 2 del Decreto Foral  135/1989, de 8 de junio, por el que se establecen las condiciones técnicas a cumplir por las industrias que puedan generar actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas las cuales puedan ser causa de molestias a las personas por ser emisoras de ruidos o vibraciones.

    QUINTO.- Alegan los impugnantes que en el artículo 89.2.4.2 se regulan, en relación con las cafeterías y degustaciones de café, las excepciones al cierre del local en la línea de fachada y que eso, en definitiva, va a suponer un incumplimiento del citado Decreto Foral 135/1989 (pues, a juicio de los recurrentes, el cumplimiento de dicho Decreto Foral no se puede garantizar si uno de los lados del establecimiento carece de cerramiento en la línea de fachada del edificio).

    Sin embargo, como aduce el Ayuntamiento, ninguna duda cabe del deber de observancia de la normativa sobre ruidos. Y ello por cuanto que, como es obvio, la mera regulación del modo en que se han de cerrar tales locales (estableciendo precisamente la prohibición de música en dicho espacio y evitando la concentración alta de personas, mediante las normas sobre mesas y sillas bajas y dejando espacio para el paso) no determina per se una infracción de dicha normativa de ruidos. A mayor abundamiento diremos que según la referida Ordenanza MINP, el nivel de ruidos permitido en Pamplona es más restrictivo (aislamiento acústico bruto entre la actividad y la vivienda afectada de 60 dBA) que el establecido en el citado Decreto Foral.  

    En suma, ninguna excepción al deber de cumplir el citado Decreto Foral establece la modificación del PEPRI.

    SEXTO.- Aducen los recurrentes que se establece que las cafeterías cuenten para el acceso al público con departamento estanco, “salvo casos justificados”, lo que supone una quiebra del principio de seguridad jurídica.

    Sin embargo, como explica el Ayuntamiento, el PEPRI, en su artículo 89.2.4.1. b) no dispone eso. Establece, por el contrario, lo siguiente: “las cafeterías contarán para el acceso de público, con departamento estanco con absorción acústica cuyas puertas, salvo casos justificados, no podrán colocarse enfrentadas”.

    Y ello queda reiterado en el artículo 89. 2.4.2, en el que se habla de nuevo (sin establecer excepciones) de “las exigencias relativas a la construcción del departamento estanco de acceso”.

    Por tanto, decae el recurso en este punto.

    SÉPTIMO.- En relación con el apartado 2.4.2 del artículo 89, relativo a las medidas constructivas, consideran los recurrentes que se conculca el deber de seguridad jurídica, toda vez que sólo se sujeta al deber de cumplir tales medidas a las nuevas “instalaciones de actividad” y a las ampliaciones o modificaciones, en la parte afectada por la ampliación o modificación.

    Sin embargo, la norma no vulnera el principio de seguridad jurídica: da una prescripción para el futuro, en la que claramente se dispone que la misma no afectará a los establecimientos ya existentes. Y ello es sumamente habitual en la técnica jurídica. Por tanto, no se observa vulneración del Derecho.

    Y si bien es cierto que la mención a que “la adaptación deberá ser urbanística, técnica y económicamente razonable” es vaga, no es, por ello, contraria a ordenamiento jurídico. Por el contrario, se estima que esos requisitos (razonabilidad desde el punto de vista urbanístico, técnico y económico) son conformes a Derecho.

    Por último, no puede considerarse que las modificaciones introducidas en el acto de la aprobación definitiva del PEPRI (la precisión de especial tolerancia hacia las obras necesarias para conseguir la accesibilidad universal de los locales) signifiquen un “cambio sustancial” del plan inicialmente aprobado, razón por la que se estima que no era necesaria la apertura de un nuevo trámite de información Pública (con arreglo a lo dispuesto en el artículo 74.1.b- de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, derogada por Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo), así como que el pleno tenía competencia para introducir esta precisión en el momento de la aprobación definitiva.

    Dispone tal precepto lo siguiente:

    “A la vista de la información pública, el ayuntamiento lo aprobará definitivamente con las modificaciones que procediesen. Si dichas modificaciones significaran un cambio sustancial del plan inicialmente aprobado, se abrirá un nuevo período de información pública antes de proceder a la aprobación definitiva”.

    OCTAVO.- Debe reiterarse aquí, igualmente, que el párrafo tercero del precepto citado no vulnera el principio de seguridad jurídica: da una prescripción clara, al disponer que no se consideran usos prohibidos los bares, en los supuestos que establece. Por tanto, no se observa vulneración del Derecho.

    NOVENO.- En el apartado 4. “Usos prohibidos”, del artículo 89 se permite en el párrafo 4º la realización de reformas en los establecimientos destinados a usos prohibidos, siempre que no den lugar a un incremento del aforo superior al 25 %.

    Pues bien, como dicen los recurrentes, ello no es fruto de ninguna alegación. Se incorporó mediante una Addenda al informe de alegaciones. Y, en consecuencia, no ha podido ser objeto de alegaciones en un trámite de información pública.

    Al respecto ha de decirse que tras el trámite de información pública pueden introducirse modificaciones de oficio (no sólo las instadas por los comparecientes en dicho trámite).

    Ahora bien, esta concreta modificación les plantea dudas a los recurrentes, las cuales han de ser disipadas, en efecto, en un trámite de información pública. Es cierto que las objeciones que se aducen quizá no sean relevantes (así se derivaría de la explicación dada al respecto por la Letrada municipal informante, así como de la propia relativa enjundia de las objeciones planteadas), pero ha de darse, no obstante, respuesta plenaria a las dudas que los recurrentes albergan acerca de cómo puede aumentarse el aforo sin aumentar la superficie, así como cuál ha de ser el marco para fijación de aforos.

    Y, como quiera que, en definitiva, significa ello una modificación del Plan que este Tribunal considera sustancial (pues la norma general respecto de los, permítasenos la analogía, “edificios fuera de ordenación” es la de prohibición de realización de obras que no sean de mera conservación), procede una retroacción de actuaciones al momento en que el Ayuntamiento debió someter esta modificación a un trámite de información pública como prevé el citado artículo 74.1.b) de la entonces vigente Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo (hoy artículo 72.1.b- del Texto Refundido citado).

    DÉCIMO .- Alegan los impugnantes que, en virtud de lo regulado en los párrafos 5º, 6º y 7º del apartado referido, en los casos de reforma de locales con usos prohibidos, dichas obras se someterán a las mismas condiciones constructivas que las establecidas para las cafeterías.

    Pues bien, esto no significa que vaya a haber bares-cafetería. Significa sólo, como queda dicho, que las obras se someterán a las mismas condiciones constructivas que las cafeterías.

    Y, además, el artículo 30.2 del citado Decreto Foral 202/2002 prevé la posibilidad de que en un mismo local se desarrollen varias actividades, con sujeción a determinadas condiciones. Y, de modo aún más preciso, la Disposición Adicional Cuarta del mismo permite que las actividades de Bar Especial y Restaurante puedan autorizarse en un mismo establecimiento.

    UNDÉCIMO.- Como señala el Ayuntamiento, no asiste razón a los recurrentes en lo relativo al deber (anterior al artículo 89.2.4 del PEPRI actual) de las cafeterías de disponer de un departamento estanco, pues tal obligación rige, según el citado Decreto Foral 135/1989, para las actividades del artículo 12.2 y las cafeterías están reguladas en el artículo 12.1 (así deriva del artículo 5.2 del citado Decreto Foral 202/2002, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el catálogo de establecimientos, espectáculos públicos y actividades recreativas y se regulan los registros de empresas y locales, como explica el Ayuntamiento al folio 92, dado que en ellas el nivel sonoro interior es inferior a 75 dBA).  Por tanto, la Disposición transitoria, párrafos 2 y 3, del PEPRI regula, como se deduce de su nombre, una previsión transitoria tendente a la tenencia paulatina de tal compartimento estanco, por prescripción del artículo 89.2.4. del PEPRI (previsión que no es contraria a tal Decreto Foral).

    Sin embargo, como es claro, en el caso de los locales regulados en el artículo 12.2 que cuenten con equipo musical, rige el citado Decreto Foral 135/1989, que dispone que “Los locales dispondrán necesariamente de ventilación forzada y el acceso del público se realizará a través de un departamento estanco con absorción acústica y doble puerta”.

    Por ello, la Disposición final, apartado 7, debe entenderse en el sentido que se expone en el Fundamento decimocuarto.

    DUODÉCIMO.- La Disposición interpretativa debe tenerse por no puesta, pues las fuentes del Derecho no pueden ser establecidas en una norma de rango reglamentario. Como dicen los recurrentes, y con mayor motivo tratándose la Disposición que nos ocupa de un plan de urbanismo, no es función del mismo decidir qué norma es la aplicable en relación con la determinación del horario nocturno (si la foral o la estatal).

    DECIMOTERCERO.- En relación con lo que establece la Disposición final, diremos que la regulación es, en suma, la siguiente (sin que se incurra en ninguna contradicción).

     Las cafeterías existentes deben destinar al menos el 50 % de su superficie útil de público a zona permanente de mesas y sillas antes del 1 de enero de 2020 (Disposición transitoria, párrafo 1º).

    El artículo 89 del PEPRI se refiere a las nuevas cafeterías.

    El primer apartado del párrafo 4º de la Disposición final se refiere a las cafeterías que ya están funcionando a la entrada en vigor del PEPRI y cuya licencia contempla una superficie destinada a mesas y sillas inferior al 50 % (a las que se les permite seguir funcionando así hasta que realicen una modificación sustancial y, en caso de no realizarla, hasta el 1 de enero de 2020 -plazo general-).

    Y repárese en que hablamos de la superficie destinada a mesas y sillas, no del número de mesas y sillas colocadas (y ello por cuanto que la configuración del local no siempre permite la mera colocación de un mayor número de sillas o mesas, como insinúan los recurrentes).

    Y, respecto de la posibilidad de admitir “soluciones singulares”, contenida en el último párrafo de la disposición transitoria, diremos que, como quiera que nada concreto preceptúa, ha de tenerse por no puesta, dada, sí, la arbitrariedad que la misma puede suponer.

    DECIMOCUARTO.- El párrafo 7º de la Disposición Final establece que en tanto en cuanto “las actividades de hostelería y aledaños” (las cuales se encuentran definidas en el artículo 89) no dispongan de departamento estanco deben, en el plazo de tres meses, limitar su emisión musical a 70 dBA. Y ello, como dicen los recurrentes, vulnera lo dispuesto en el artículo 12.2 del citado Decreto Foral 135/1898, que dispone que “Las instalaciones de bares, pubs, discotecas y similares cuyo nivel sonoro interior sea debido primordialmente a equipos musicales, deberán tener un aislamiento acústico bruto entre la actividad y la vivienda más afectada, que cumpla las especificaciones siguientes: (…) Los locales dispondrán necesariamente de ventilación forzada y el acceso del público se realizará a través de un departamento estanco con absorción acústica y doble puerta”. Por tanto, como dicen los impugnantes, los establecimientos de hostelería a los que se les exige el departamento estanco deben tenerlo por prescripción expresa de tal Decreto Foral 135/1898 (sin que la citada Disposición pueda excepcionar o posponer dicha obligación).

    DECIMOQUINTO.- El párrafo 8º de la Disposición final se refiere, como no podía ser de otro modo, a toldos autorizados pero no vinculados con una terraza (pues si fueran toldos no autorizados deberían, como es lógico, ser retirados). Pues bien, que deban estar plegados estos toldos (repetimos, no vinculados con terrazas, y, por tanto, ajenos a la normativa sobre terrazas) durante la noche supone una evitación de molestias al vecindario. No se trata, por tanto, de la legalización de toldos ilegales por parte del PEPRI. Se referiría el precepto, como dice el Ayuntamiento, a toldos, por ejemplo, vinculados a un comercio. Y, aunque no parece totalmente propio del contenido de un plan urbanístico regular estos extremos, no se estima se produzca una vulneración del ordenamiento jurídico, por cuanto que, como queda dicho, supone una protección de un bien jurídico, cual es la evitación de ruidos y molestias al vecindario.

    DECIMOSEXTO.- El apartado b) del artículo 89.2.4.1 establece que, las cafeterías y restaurantes “no contarán con ventanas o huecos practicables que permitan el servicio directo al exterior”.

    Pues bien, aducen los recurrentes que en la Disposición final, penúltimo párrafo, se permite que las instalaciones ya existentes que cuenten con ventanas o huecos pueden permanecer con ellos en el horario diurno, y que, de este modo, se vulnera el artículo 12.2 del Decreto Foral 135/1989, de 8 de junio, por el que se establecen las condiciones técnicas a cumplir por las industrias que puedan generar actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas las cuales puedan ser causa de molestias a las personas por ser emisoras de ruidos o vibraciones, que dispone que “Cuando existan ventanas, deberán éstas permanecer cerradas durante el funcionamiento de la actividad (…)”.

    Sin embargo, lo cierto es que tal artículo 12.2 se refiere, como dice expresamente, y a diferencia de lo regulado en el artículo 12.1 (que se refiere a bares y otros establecimientos hosteleros cuyo nivel sonoro interior no sea superior a 80 dBA, por provenir fundamentalmente de los usuarios y carecer de equipo musical o tener limitado el nivel sonoro del mismo), a “bares, pubs, discotecas y similares cuyo nivel sonoro interior sea debido primordialmente a equipos musicales”, es decir, no a cafeterías y restaurantes, como es el objeto del precepto que examinamos (artículo 89.2.4.1).

    De las cafeterías y su regulación en el artículo 12.1 del citado Decreto Foral 135/1989 ya hemos hablado.

    A mayor abundamiento, tal penúltimo párrafo de la disposición final dispone, si bien sólo en relación con el horario nocturno, que “en tanto dichos huecos se encuentren operativos, no se emitirá música en el local”, lo que significa, de facto, que tales establecimientos, en tal horario nocturno, no son aquellos a los que se refiere el invocado artículo 12.2 del Decreto Foral 135/1989, pues el mismo regula “Las instalaciones de bares, pubs, discotecas y similares cuyo nivel sonoro interior sea debido primordialmente a equipos musicales”. Por tanto, al tratarse, como decimos, de locales sin emisión de música, tampoco se produciría, al menos por lo que respecta al horario nocturno, la invocada vulneración de artículo 12.2.

    DECIMOSÉPTIMO.-  Tampoco se produce una vulneración del principio de seguridad jurídica (sino una regulación expresa al respecto, por voluntad expresa del PEPRI, adicional a lo prescrito en el citado artículo 89.2.4.1) cuando se permite, en la referida Disposición final, que en establecimientos con terraza en vía pública o espacio abierto privado destinado a mesas y sillas se puedan mantener operativos, dentro de sus horarios de servicio, los huecos necesarios para tal fin (prescribiendo que “en tanto dichos huecos se encuentren operativos, no se emitirá música en el local”). En otras palabras, no se permiten huecos en restaurantes y cafeterías, salvo en estos concretos casos, en los cuales, además, no se emite música, por lo que no es de aplicación de facto el citado artículo 12.2 del mencionado Decreto Foral, que habla de ventanas cerradas (referido a bares, pubs, discotecas y similares cuyo nivel sonoro interior sea debido primordialmente a equipos musicales).

    DECIMOCTAVO.- A renglón seguido se añade que “Las ventanas y huecos practicables que permitan el servicio directo al exterior se regularán por el horario de terrazas”. Y se añade que “Durante el horario nocturno permanecerán cerrados si se emite música en el interior”. Es decir, en horario diurno se permite tener abiertas ventanas y huecos aunque se esté emitiendo música en el local.

    Pues bien, hemos dicho que en cafeterías y restaurantes no se permiten huecos, salvo en aquellos que tengan terraza o espacio abierto privado. También hemos dicho que el artículo 12.2 mencionado no se refiere a cafeterías y restaurantes. Y también se ha dicho que si no hay música de facto, no se está en el ámbito de lo regulado por el artículo 12.2.

    Ahora bien, el precepto actual tiene una lectura contraria al ordenamiento jurídico, pues se permite, en una Disposición final, continuar, en el horario diurno (pues en el nocturno se prohíbe), con los huecos abiertos en aquellos establecimientos que sí disponen de ellos en la actualidad, aun cuando emitan música. Y ello es contrario a lo prescrito en el artículo 12.2. del Decreto Foral 135/1989 (que dispone, como ya sabemos, en relación con los establecimientos a los que se refiere, que “Cuando existan ventanas, deberán éstas permanecer cerradas durante el funcionamiento de la actividad (…)”. Así pues, como quiera que la norma de la Disposición final no precisa que tal libertad de huecos no rige para los establecimientos en los que sí se emite música, a los que se refiere el artículo 12.2 citado, se estima tal Disposición contraria a Derecho.

    Procede, en este sentido, la estimación del recurso y la declaración del deber municipal de consignar en el PEPRI que dicha Disposición final, inciso último, no rige en relación con los establecimientos del artículo 12.2, en los que sí se emite música (pues estos tienen prescrito el deber de tener cerradas las ventanas durante el funcionamiento de la actividad).

    DECIMONOVENO.- Por lo que respecta a los patios, ninguna duda cabe de que los mismos deben cumplir con lo prescrito en el artículo 12 del mencionado Decreto Foral 135/1898. Tampoco lo excepciona la norma impugnada.

    Procede, por todo lo expuesto, la estimación parcial del recurso (en lo relativo a lo expuesto en los Fundamentos Noveno, Duodécimo, Decimotercero, Decimocuarto y Decimoctavo).

    Finalmente, hemos de señalar que, en aplicación del principio de publicidad de las normas recogido en el artículo 9 de la Constitución y 131 de la 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, esta anulación parcial ha de ser publicada en el Boletín Oficial de Navarra. Así se desprende de lo previsto en el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que dispone que: "La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada".

     Así mismo, el artículo 29 del antes citado Reglamento de desarrollo parcial de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, establece que "la ejecución de las decisiones del Tribunal Administrativo de Navarra que resuelvan las cuestiones planteadas en el recurso corresponderá al órgano que hubiere dictado el acto o acuerdo objeto del mismo" y que "el Tribunal Administrativo de Navarra podrá ordenar a las entidades locales la realización de las actuaciones precisas para la ejecución de sus resoluciones". Por tanto, procede declarar la obligación del Ayuntamiento de, una vez firme esta resolución, hacer publicar en el Boletín Oficial de Navarra el correspondiente anuncio sobre la anulación de los referidos preceptos.

    Por todo lo expuesto, el Tribunal,

    RESUELVE: Que debemos estimar parcialmente, como estimamos, en los términos expuestos en los Fundamentos precedentes, el recurso de alzada arriba referenciado, interpuesto contra la modificación del Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Casco Antiguo Municipal, aprobada definitivamente por el Pleno del Ayuntamiento de Pamplona, con fecha 3 de noviembre de 2016; disposición que se anula en parte, por ser, en los aspectos recogidos, contraria a Derecho.

    Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Mª Asunción Erice.- Miguel Izu.- Jon-Ander Pérez-Ilzarbe.- Certifico.- María García, Secretaria.-

Gobierno de Navarra

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