• Función Pública; Otros 6;6.7

• Norma Real Decreto Legislativo
• Título 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público
• Tipo 1
• Número 67;68

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

• Desestimación

• Nº Recurso 1
• Organo Judicial 1
• Sentencia fecha 1
• Sentido fallo 1
• Nº Recurso 2
• Organo Judicial 2
• Sentencia fecha 2
• Sentido fallo 2
• Apelación
• Sentencia fecha - Apelación
• Sentido fallo - Apelación

Visto por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Navarra el expediente del recurso de alzada número 17-01199, interpuesto por DOÑA ………… contra desestimación tácita, por parte del AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA, del recurso de reposición interpuesto contra resolución del Director de Recursos Humanos de fecha 17 de febrero de 2017, sobre concesión de jubilación por Incapacidad Permanente Absoluta revisable, con reserva de puesto.

Ha sido Ponente don Miguel Izu Belloso.

ANTECEDENTES DE HECHO

1º.- Con fecha 1 de febrero de 2017 se dictó resolución por la Dirección Provincial de Navarra del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) reconociendo a la ahora recurrente, funcionaria del Ayuntamiento de Pamplona, la pensión de invalidez permanente, en grado de incapacidad permanente absoluta, sin perjuicio de revisión por mejoría en el plazo de 18 meses, con reserva del puesto de trabajo.

Mediante Resolución de 17 de febrero de 2017 (10/EL), del director de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Pamplona, se concede a la recurrente la jubilación por incapacidad permanente absoluta revisable, con reserva del puesto de trabajo conforme a la antedicha resolución del INSS.

Contra esta resolución la interesada interpone recurso de reposición con fecha 16 de marzo de 2017.

2º.- Ante la falta de respuesta municipal, la recurrente con fecha 15 de mayo de 2017 interpone recurso de alzada ante este Tribunal contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición.

No obstante, mediante resolución de 15 de mayo de 2017, que se notifica a la interesada el día 24 de mayo siguiente, se desestima expresamente el recurso de reposición.

3º.- Mediante providencia de la presidenta de este Tribunal se dio traslado del recurso al ayuntamiento citado para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, según la redacción dada al mismo por el Decreto Foral 173/1999, de 24 de mayo, remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida; la entidad local da cumplimiento de ambos extremos.

4º.- Por las partes no se ha solicitado la práctica de prueba.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Objeto del recurso y pretensiones de las partes.

Hemos de precisar que, ya que el Ayuntamiento dictó una resolución expresa, aunque tardía, desestimando el recurso de reposición, constituye objeto del presente recurso de alzada tanto la desestimación por silencio administrativo como la desestimación expresa.

La recurrente justifica la interposición del recurso de alzada en que, a su entender, no debería declararse su jubilación, sino tan solo la suspensión de su relación con la Administración en tanto sea susceptible de revisión su declaración de incapacidad permanente absoluta y se mantenga la reserva de su puesto de trabajo.

Por su parte, el Ayuntamiento solicita la desestimación del recurso de alzada alegando, en síntesis, que la declaración de incapacidad permanente absoluta, en el caso de los funcionarios de las administraciones públicas de Navarra, conlleva la jubilación.

SEGUNDO.- Anterior pronunciamiento de este Tribunal.

Ambas partes invocan la Resolución número 2159, de 25 de agosto de 2016, de este Tribunal, dictada en un recurso con bastantes similitudes con el que ahora nos ocupa, si bien hacen interpretaciones divergentes sobre la aplicación de los criterios allí expuestos al caso presente. Aclaremos que en aquel recurso se analizaba una declaración de incapacidad permanente total de un funcionario municipal. En todo caso, procede reproducir aquí parte de sus fundamentos de derecho:

«Tal como se expresa en el informe jurídico municipal que fundamenta la resolución impugnada, en el ordenamiento jurídico navarro no existe una previsión expresa sobre los efectos que producen las resoluciones de la Seguridad Social en el estatus funcionarial.

La resolución impugnada invoca dos preceptos que fundamentarían, en su opinión, la conclusión de que la declaración de incapacidad permanente total conlleva de forma automática la jubilación del funcionario. De un lado, el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, cuyo artículo 138.1.e) señala que “la condición de funcionario de carrera de la Administración local se pierde”, entre otras causas, por “jubilación forzosa o voluntaria”, y cuyo artículo 139.1 dispone que “la jubilación de los funcionarios tendrá lugar”, entre otros motivos, “de oficio o a petición del interesado, por incapacidad permanente para el ejercicio de sus funciones”. En segundo lugar, el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), que contiene una regulación análoga; su artículo 63.1.c) incluye entre las “causas de pérdida de la condición de funcionario de carrera”, entre otras, “la jubilación total del funcionario”, mientras que su artículo 67.1.c) dispone que “la jubilación de los funcionarios podrá ser”, entre otros motivos, “por la declaración de incapacidad permanente para el ejercicio de las funciones propias de su cuerpo o escala, o por el reconocimiento de una pensión de incapacidad permanente absoluta o, incapacidad permanente total en relación con el ejercicio de las funciones de su cuerpo o escala”.

Hemos de precisar que ninguna de esas dos disposiciones legales estatales son de aplicación directa en Navarra, dadas las competencias que tiene atribuidas la Comunidad Foral en materia de función pública. Conforme al artículo 149.1.18 de la Constitución, el Estado tiene competencia exclusiva sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios pero, conforme al artículo 49.1.b de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, la Comunidad Foral posee competencia exclusiva en materia de régimen estatutario de los funcionarios públicos, no subordinada a la legislación básica del Estado pero que debe ser ejercida "respetando los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos". Es por ello que la disposición adicional segunda del EBEP dispone que “el presente Estatuto se aplicará a la Comunidad Foral de Navarra en los términos establecidos en el artículo 149.1.18.ª y disposición adicional primera de la Constitución, y en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra”. Determinar cuándo estamos ante un derecho o una obligación esencial no es siempre tarea fácil ya que no hay una norma que expresamente haga tal delimitación; se trata de conceptos jurídicos indeterminados que necesariamente deben analizarse e interpretarse caso por caso. El Tribunal Constitucional en Sentencia 140/1990, de 20 de septiembre, hace la siguiente consideración: "Derechos y obligaciones esenciales de los funcionarios que, por lo demás, aun cuando su determinación concreta deba quedar remitida al análisis particularizado de las normas que los prevean, nos sitúan, en principio, ante aquellas situaciones jurídicas caracterizadoras del propio modelo de régimen estatutario de los funcionarios, que conforman la sustancia misma de ese régimen y sin las cuales no sería recognoscible ese estatuto". En el caso que nos ocupa, no cabe duda de que entre los derechos esenciales de los funcionarios se halla el derecho a la jubilación que reconoce el artículo 14.n) del EBEP; pero dicho precepto se remite a “los términos y condiciones establecidas en las normas aplicables”. En nuestro ordenamiento jurídico no hay ni ha habido únicamente un régimen único de jubilación, ni para todos los trabajadores, ni para todos los empleados públicos, ni para todos los funcionarios. Existen diversos regímenes para diversos colectivos de empleados, por lo cual en ningún caso su contenido se puede considerar como comprendido dentro del concepto de “derechos esenciales”. En suma, más allá del reconocimiento del derecho a la jubilación como esencial, el específico régimen de jubilación de los funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra será el que derive en cada caso de la legislación foral, siendo aplicable la legislación estatal únicamente como supletoria.

El Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (TREP), en la actualidad carece de una regulación de la jubilación de los funcionarios públicos. En su texto original la tuvo, contenida en el capítulo X, sobre derechos pasivos, de su título II. Tal regulación quedó derogada expresamente por la Ley Foral 10/2003, de 5 de marzo, sobre régimen transitorio de los derechos pasivos del personal funcionario de los montepíos de las administraciones públicas de Navarra. Sin embargo, esta ley foral no es de aplicación, como deriva de su artículo 1, al personal funcionario afiliado al Régimen General de la Seguridad Social, que es precisamente el caso del recurrente y el que debemos examinar aquí. Es por ello que, en ausencia de normas específicas dentro del ordenamiento foral, aplicaremos subsidiariamente las del Estado que hemos citado, en particular las del EBEP.

No obstante, no compartimos las consecuencias que el Ayuntamiento deduce de tales preceptos. Un análisis detenido del conjunto del ordenamiento jurídico nos lleva a concluir que, si bien la incapacidad permanente total es causa legal de jubilación, como señala el artículo 67 del EBEP, no toda incapacidad permanente total necesariamente desemboca en una jubilación, algo que no dice expresamente el EBEP ni ninguna otra norma, esto es, no es causa automática ni forzosa de la jubilación total del funcionario público ni, por tanto, de la extinción de su relación de servicio con la Administración. Por el contrario, existen diversos preceptos que contemplan expresamente que una incapacidad permanente total no concluya en la jubilación. Así, el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, dispone en su artículo 198.1 que “en caso de incapacidad permanente total, la pensión vitalicia correspondiente será compatible con el salario que pueda percibir el trabajador en la misma empresa o en otra distinta, siempre y cuando las funciones no coincidan con aquellas que dieron lugar a la incapacidad permanente total”. Dicha previsión es coherente con la naturaleza de la incapacidad permanente total, hemos de recordar que según el artículo 194.1 de la misma ley (en la redacción actualmente aplicable según disposición transitoria vigésima sexta) es “la que inhabilite al trabajador para la realización de todas o de las fundamentales tareas de dicha profesión, siempre que pueda dedicarse a otra distinta”. Se deduce de estos preceptos, por tanto, que puede haber trabajadores que hayan sido declarados en incapacidad permanente total pero que no accedan a la jubilación, sino que pasen a desempeñar otra profesión u otro puesto de trabajo distintos, y esta norma es igualmente aplicable a los funcionarios públicos afiliados a la Seguridad Social. Es perfectamente posible, por tanto, una reubicación del trabajador o funcionario en otro puesto de trabajo de la misma empresa.

El TREP tampoco conecta necesariamente la incapacidad permanente total con la jubilación ni con la extinción de la relación de servicio. Su artículo 10 dispone únicamente que la condición de funcionario se pierde por renuncia expresa, pérdida de la nacionalidad española o de la de cualquier otro Estado miembro de la Unión Europea, separación del servicio en virtud de expediente disciplinario o de sentencia judicial firme, o por no reincorporación en plazo tras una excedencia. Habrá que entender que tal enunciación no supone un numerus clausus y que, por su propia naturaleza, la jubilación también supone la extinción de la relación funcionarial; pero no podemos decir lo mismo de la incapacidad permanente total. Como ya señaló el Consejo de Navarra en el Dictamen 23/2008, de 16 de junio, que el Ayuntamiento cita en sus alegaciones, conforme a la legislación estatal, los tribunales han señalado que la invalidez es una situación que lleva a la jubilación y, por ello, a la extinción de la relación funcionarial y es incompatible con la adscripción del funcionario jubilado a otro puesto mas adecuado a su capacidad, pero se añade: “Por el contrario, en el ordenamiento jurídico navarro se advierte la ausencia de una eficaz articulación de los efectos que producen las resoluciones dictadas en el ámbito del régimen de protección de la Seguridad Social en relación con el estatuto jurídico de los funcionarios forales. Tanto es así que no se encuentran en el ordenamiento jurídico foral que regula el estatuto funcionarial unas disposiciones análogas a las citadas en el ordenamiento jurídico estatal, guardando silencio al respecto el artículo 10 del Estatuto del Personal que, al establecer las causas de pérdida de la condición funcionarial, no menciona entre ellas la declaración de incapacidad permanente de los funcionarios para el desarrollo de sus funciones”. Al contrario, debemos señalar que la disposición adicional octava de la Ley Foral 9/1992, de 23 de junio, de Presupuestos Generales de Navarra para 1992, ya recogió la posibilidad de que “en los expedientes de incapacidad total para su profesión habitual que afecten a funcionarios acogidos a alguno de los Montepíos de la Administración de la Comunidad Foral o de las Entidades Locales de Navarra, se reconoce a los interesados el derecho a optar entre la jubilación por incapacidad o la continuación en la prestación de servicios en otro puesto de trabajo del mismo nivel, con mantenimiento íntegro de sus retribuciones”. La misma norma se contiene en el artículo 49.3 de la Ley Foral 10/2003, de 5 de marzo, sobre régimen transitorio de los derechos pasivos del personal funcionario de los montepíos de las administraciones públicas de Navarra:

“Los funcionarios que sean considerados incapacitados para su profesión habitual tendrán derecho a optar entre la jubilación por incapacidad o la recolocación en otro puesto de trabajo del mismo nivel, con mantenimiento íntegro, en este último caso, de las retribuciones propias del puesto de trabajo para cuyo desempeño han sido considerados incapacitados.

Cuando el funcionario opte por la recolocación, la Administración Pública respectiva de la Comunidad Foral de Navarra deberá instruir el procedimiento correspondiente y en el supuesto de que no existan vacantes idóneas para ello, procederá a su jubilación, asignándole en ese caso la pensión prevista en el apartado anterior”.

Este régimen, hemos de repetir, no es el aplicable al recurrente, dado que se halla afiliado a la Seguridad Social, pero nos indica que en el ordenamiento foral cabe la incapacidad permanente total sin jubilación automática y hemos de recordar que el régimen de extinción de la relación funcionarial es el mismo para los funcionarios de los Montepíos y para los afiliados a la Seguridad Social. Un caso donde la incapacidad no conlleva jubilación es el regulado expresamente por Decreto Foral 114/2002, de 3 de junio, por el que se regula el procedimiento de reubicación por incapacidad para el desempeño de su trabajo del personal de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus Organismos autónomos que, conforme a lo que dispone su artículo 1, se aplica “al personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de sus organismos autónomos, excluido el personal adscrito al Servicio Navarro de Salud- Osasunbidea, así como el personal docente no universitario adscrito al Departamento de Educación y Cultura”, es decir, tanto a los funcionarios adscritos a los Montepíos como a los afiliados a la Seguridad Social, y en cualquier caso de incapacidad, sin excluir cuando se haya declarado por los organismos de la Seguridad Social.

(…) En suma, declarada la incapacidad permanente total el Ayuntamiento debió de iniciar un procedimiento de reubicación conforme al Acuerdo de Condiciones de Empleo y al Decreto Foral 114/2002, de 3 de junio. Sólo si dicho procedimiento finalizara sin procederse a la reubicación, por no existir una vacante adecuada a la capacidad y cualificación profesional del recurrente, procedería declarar la jubilación con extinción de la relación de servicio. Pero si es posible la reubicación, el recurrente continuará ostentando la condición de funcionario en servicio activo».

TERCERO.- Efectos de la declaración de invalidez permanente absoluta.

En el presente caso, como ya se ha dicho, no se analiza una declaración de invalidez permanente total, que puede dar lugar a una reubicación, que era la cuestión debatida en el recurso a que se refiere la citada Resolución número 2159, sino una declaración de invalidez permanente absoluta, que excluye dicha posibilidad de reubicación. Lo que alega la recurrente, como ya se ha señalado, es que no procede declarar su jubilación sino la suspensión de su relación funcionarial.

Tal pretensión ha de ser rechazada. La recurrente la fundamenta en el artículo 48.2 del Estatuto de los Trabajadores, norma inaplicable en este caso dado que es funcionaria. Tal como señalábamos en la citada Resolución 2159, hemos de aplicar en primer lugar las disposiciones del TREP. Su artículo 22 prevé que los funcionarios pueden hallarse en alguna de estas cuatro situaciones: servicio activo, servicios especiales, excedencia y suspensión. ¿En cuál de ellas se puede hallar un funcionario respecto del cual se ha declarado la incapacidad permanente absoluta? En ninguna de ellas, si atendemos a la regulación que hacen los artículos siguientes. En particular, no cabe considerar que se encuentre en situación de suspensión, que parece que es la pretensión de la recurrente por su alusión a la suspensión del contrato de trabajo. La situación de suspensión de los funcionarios se produce únicamente, conforme al artículo 29, bien de forma provisional cuando así se acuerde expresamente con carácter preventivo durante la tramitación de un expediente disciplinario o procedimiento judicial penal, o bien en firme cuando así se declare expresamente en virtud de sentencia judicial o de sanción disciplinaria.

Dado que, como ya se ha señalado, el TREP no contiene ninguna regulación sobre la jubilación de los funcionarios, y la citada Ley Foral 10/2003 no es de aplicación a los funcionarios que se hallan bajo el ámbito de protección de la Seguridad Social, hemos de acudir subsidiariamente a la normativa del Estado, en particular al artículo 67.1 del EBEP:

“La jubilación de los funcionarios podrá ser:

a) Voluntaria, a solicitud del funcionario.

b) Forzosa, al cumplir la edad legalmente establecida.

c) Por la declaración de incapacidad permanente para el ejercicio de las funciones propias de su cuerpo o escala, o por el reconocimiento de una pensión de incapacidad permanente absoluta o, incapacidad permanente total en relación con el ejercicio de las funciones de su cuerpo o escala”.

Por lo tanto, la declaración de jubilación que ha realizado el Ayuntamiento es correcta. Ello, sin perjuicio de que, como reconoce la resolución municipal, la declaración de incapacidad permanente absoluta sea revisable al amparo de lo que dispone el artículo 200 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre), lo cual conllevaría también, en su caso, la revocación de la declaración de jubilación y la reincorporación a su puesto de trabajo. A falta de normativa foral propia, es de aplicación también con carácter supletorio la normativa estatal, en particular el artículo 68.1 del EBEP: “En caso de extinción de la relación de servicios como consecuencia de pérdida de la nacionalidad o jubilación por incapacidad permanente para el servicio, el interesado, una vez desaparecida la causa objetiva que la motivó, podrá solicitar la rehabilitación de su condición de funcionario, que le será concedida”. Así mismo puede aplicarse el Real Decreto 2669/1998, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el procedimiento a seguir en materia de rehabilitación de los funcionarios públicos en el ámbito de la Administración General del Estado.

Por todo lo expuesto, el Tribunal,

RESUELVE: Que debe desestimar, como desestima, el recurso de alzada arriba referenciado interpuesto contra desestimación del recurso de reposición interpuesto contra Resolución de 17 de febrero de 2017 (10/EL) del director de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Pamplona, sobre jubilación, acto que se confirma por estar ajustado a derecho.

Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Mª Asunción Erice.- Miguel Izu.- Jon-Ander Pérez-Ilzarbe.- Certifico.- María­-Carmen Lorente, Secretaria.-