• Sanciones; Principios Generales y procedimiento 12;12.1

• Procedimiento Administrativo; Plazos 9;9.6

• Norma Ley
• Título 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
• Tipo 1
• Número 42;44

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

• Estimación

• Nº Recurso 1
• Organo Judicial 1
• Sentencia fecha 1
• Sentido fallo 1
• Nº Recurso 2
• Organo Judicial 2
• Sentencia fecha 2
• Sentido fallo 2
• Apelación
• Sentencia fecha - Apelación
• Sentido fallo - Apelación

Visto por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Navarra el expediente del recurso de alzada número 15-03219, interpuesto por DON …………., en nombre y representación de DON …………., contra resolución de la Alcaldía del AYUNTAMIENTO DE TUDELA de fecha 13 de octubre de 2015, sobre sanción por infracción de la normativa en materia de ruidos.

Ha sido Ponente don Miguel Izu Belloso.

ANTECEDENTES DE HECHO

1º.- Por Resolución de 13 de octubre de 2015 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Tudela se impuso al recurrente una sanción de multa de 12.000 euros por una infracción leve del artículo 75.3.d) de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención para la Protección Ambiental (LFIPA) en relación con el artículo 118.3.h del Reglamento de desarrollo de la citada ley (Decreto Foral 93/2006, de 28 de diciembre).

2º.- Contra este acto el interesado interpone recurso de alzada ante este Tribunal.

3º.- Mediante providencia de la presidenta de este Tribunal se dio traslado del recurso al ayuntamiento citado para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, según la redacción dada al mismo por el Decreto Foral 173/1999, de 24 de mayo, remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida; extremos ambos que fueron cumplimentados por la entidad local.

4º.- Por las partes no se ha solicitado la práctica de prueba distinta de la aportación de los documentos que constan en el expediente.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Alegaciones de las partes.

El recurrente justifica la interposición del recurso de alzada en los siguientes argumentos, expuestos aquí resumidamente:

a) Que en la notificación no se hace advertencia de los recursos que proceden.

b) Que no se han hecho los dos intentos de notificación exigidos legalmente.

c) Que se ha producido la caducidad del procedimiento.

d) Que el expediente se halla incompleto y no se ha incorporado otro donde obran informes técnicos en sentido contrario a la resolución.

e) Que hay una cuestión penal abierta que debiera haber suspendido el procedimiento.

f) Que las mediciones sonométricas no se han realizado correctamente.

g) Que la calificación jurídica de los hechos no es adecuada.

El Ayuntamiento, por su parte, solicita la desestimación del recurso alegando que el procedimiento se ha seguido correctamente, que los hechos sancionados están acreditados por informes de agentes de la autoridad y que no consta que exista ninguna cuestión penal por los mismos hechos.

SEGUNDO.- Notificación de la resolución.

Tal como alega el recurrente, el artículo 58.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC) exige que la notificación de un acto administrativo haga indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos. Esa indicación o pie de recursos se ha omitido indebidamente en la notificación realizada al recurrente.

No obstante, tal defecto de la notificación no incide en absoluto sobre la validez del acto notificado. La notificación no es un elemento del acto notificado, sino un acto material de comunicación, independiente y posterior. El pie de recursos ha de considerarse como un contenido de la notificación en cuanto documento que se entrega, pero no es contenido del acto notificado ni requisito de validez del mismo, ni siquiera requisito para que la notificación sea válida. La propia ley prevé en su artículo 58.3 las consecuencias de la omisión del pie de recursos: la notificación surte efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. En el presente caso, la notificación ha surtido efectos, cuando menos, desde que el recurrente interpuso su recurso de alzada ante este Tribunal.

Igualmente lleva razón el recurrente cuando alega la necesidad de dos intentos de notificación en el domicilio del interesado, y no solo de una, si hay una persona distinta del interesado y que no ostenta su representación que no quiere hacerse cargo de ella. Pero lo cierto es que del expediente se deduce que el Ayuntamiento intentó la notificación y la realizó a una persona que entendió que era empleada del representante del recurrente. Huelga entrar a considerar si dicha notificación tuvo efectos porque, posteriormente, el propio recurrente solicitó ser notificado y fue notificado en la persona de su representante. Por si hubiera alguna duda, y como ya se ha señalado, la notificación ha tenido efecto en todo caso al interponer el presente recurso.

TERCERO.- Plazo de resolución del procedimiento.

Conforme al artículo 42 de la LRJAP-PAC, el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento y, si no lo fija, el plazo máximo será de tres meses. En el presente caso el plazo es de seis meses según dispone el artículo 84.2 de la LFIPA.

El expediente sancionador se inició por Resolución de 3 de febrero de 2015, que es la fecha inicial para el cómputo de ese plazo de seis meses. No obstante, conforme al citado artículo 42, el plazo se amplió en un mes mediante Resolución de 22 de julio de 2015. El recurrente, con fecha 12 de agosto de 2015, interpuso recurso de reposición contra la ampliación, considerando que no estaba justificada. Se deduce del expediente que dicho recurso de reposición no fue objeto de resolución alguna. Hemos de tener en cuenta que, conforme al citado artículo 42.6, “contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno”, por lo cual dicho recurso de reposición debió de ser inadmitido. No obstante, el recurrente en su recurso de alzada alega de nuevo que no procedía la ampliación del plazo de resolución, por lo que hemos de considerar que extiende su impugnación a dicha ampliación, no impugnable por separado pero sí dentro del recurso contra la resolución final del procedimiento, y analizar aquí si fue ajustada o no al ordenamiento jurídico.

A este respecto, hemos de atenernos a los criterios que enuncia el Tribunal Supremo, entre otras, en Sentencia de 15 de febrero de 2013 (RJ 2013\3193):

«La posibilidad de ampliación del plazo de tramitación de los procedimientos administrativos establecida en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992 no se caracteriza como una facultad discrecional e incondicionada, sino que está sometida a requisitos y límites bien precisos. Establece este apartado, en cuanto interesa, lo siguiente:

"Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno".

El propio tenor de este apartado evidencia, sin necesidad de mayores disquisiciones, que la posibilidad de ampliar el plazo de tramitación se rige por las siguientes notas: 1º) es una facultad de carácter excepcional, y como tal ha de aplicarse de forma restrictiva; 2º) su utilización ha de ser expresamente motivada; 3º) dicha motivación no puede basarse en consideraciones genéricas sino por referencia singularizada a las circunstancias del caso; y 4º) no puede adoptarse de forma apriorística sino que procederá tan sólo después de haber agotado todos los medios pertinentes para resolver en el plazo establecido.

Pues bien, estos requisitos que acabamos de enumerar no concurren en el caso que nos ocupa. La decisión de ampliar el plazo no fue adoptada a la vista de las vicisitudes del expediente y las incidencias acaecidas en su tramitación, sino que se acordó en el propio Acuerdo de iniciación, y sin ninguna motivación circunstanciada sobre las peculiaridades del caso, al contrario, tan solo con referencias puramente genéricas al sector de actividad contemplado. Tal forma de proceder implica convertir en general una facultad procedimental que se configura legalmente como excepcional, más aún, de aceptarse supondría dejar sin vigor y derogar "de facto" el plazo establecido en la norma para la tramitación del expediente, convirtiendo en ordinario el plazo ampliado, pues, en efecto, si las características generales del sector justifican por sí solas la ampliación del plazo de seis a doce meses, una decisión semejante podría extenderse por principio a cualesquiera procedimientos de esta naturaleza, conclusión esta obviamente inaceptable, pues si la norma establece un plazo determinado de tramitación y resolución es porque parte de la base de que en ese plazo puede concluirse razonablemente el procedimiento, y justamente por eso, si en un caso puntual se estima insuficiente ese plazo, debe hacerse constar de forma motivada y circunstanciada».

El mismo Tribunal Supremo, entre otras, en Sentencia de 19 de marzo de 2013  (RJ 2013,3422) explica lo que sigue:

«c) La habilitación legal de referencia se fundamenta, exclusivamente, en la concurrencia de una situación procedimental: Que antes del vencimiento del plazo para resolver y notificar se pueda "suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución". Y, es más, este incumplimiento tan solo puede derivarse de las dos concretas causas o circunstancias previstas en el precepto:

1. "El número de solicitudes formuladas".

2. El número de "personas afectadas" por el procedimiento (en este caso, de deslinde del dominio público marítimo terrestre).

d) La habilitación que el artículo 42.6 de la LRJPA, que analizamos, cuenta, por su parte, con una doble dimensión o consecuencia:

1. La consecuencia natural o normal para cuando ---con base en alguna de las dos causas expresadas--- pueda suponerse "un incumplimiento del plazo máximo de resolución", queda limitada a la posibilidad de "habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo".

2. Y, la consecuencia o posibilidad excepcional consiste en poder "acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación".

e) El precepto, por su parte, para la viabilidad de esta segunda posibilidad excepcional consistente en la ampliación del plazo para resolver exige el cumplimiento de dos requisitos, que no pueden situarse en el terreno de lo estrictamente formal, ya que la decisión ampliatoria debe llevarse a cabo:

1. "Mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes", y

2. "Sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles".

f) Por último, el precepto señala en el terreno de lo temporal y en el de su revisabilidad que

1. El plazo máximo que finalmente pudiera acordarse "no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento". Y que,

2. "Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de los plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno".

Pues bien, tiene razón la parte recurrente en su alegación de que es ilegal la ampliación del plazo de notificación y resolución del expediente de deslinde en "veinticuatro meses", efectuada en virtud de la Resolución de 6 de marzo de 2006, teniendo en cuenta el carácter excepcional de la ampliación del plazo que se contempla en ese artículo 42.6 y que en este caso no se ha acreditado que se hubieran agotado todos los medios a disposición posibles, no conteniendo tampoco esa Resolución una motivación adecuada de dicha ampliación».

La misma conclusión de que no se ajusta a derecho la ampliación del plazo se obtiene en este caso del examen del expediente. La Resolución que aprobó dicha ampliación la justifica en base el informe suscrito por la instructora, y en tal informe no se invoca ninguno de los dos motivos previstos en el artículo 42.6 de la LRJAP-PAC, ni un gran número de solicitantes ni un gran número de personas afectadas. Los motivos son otros: la realización de “sonometrías o actas de medición por parte de Policía municipal, que se ha dilatado hasta el día 18 de abril”, la solicitud de “que se tuviese como interesado en el expediente a la propiedad del local”, que originó la notificación de su iniciación el 25 de febrero de 2015, y un “trámite de audiencia previo para la adopción de medidas cautelares que no se resolvió hasta la resolución de Alcaldía de fecha 15 de junio de 2015”. El primero de esos motivos podría haber dado lugar a una suspensión del procedimiento, conforme al artículo 42.5.d) de la LRJAP-PAC (“Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente”), pero no se adoptó tal medida en su momento.

Por otro lado, la instructora afirma en su informe de 13 de julio de 2015 que ante las alegaciones de las partes el Ayuntamiento “habilitó los medios materiales necesarios para la correcta resolución del expediente, de ahí que se encargase la realización de una prueba, con sonómetro y aparatos de medición avanzados, que ha dado como resultado un informe revelador en cuanto a la existencia de infracción. Motivo por el que se abrió nuevo trámite de audiencia a las partes; y que concluyó con la adopción de medida cautelar por Resolución de Alcaldía de 15 de junio”. Según se establece en la jurisprudencia ya citada, no basta con afirmar que la Administración ha puesto los medios precisos para finalizar el expediente; ha de acreditarse que se han agotado todos los medios a disposición posibles que justifique la excepcionalidad de la ampliación del plazo. Algo que tampoco sucede en el presente caso, a la vista del expediente. Las pruebas habían quedado realizadas en el mes de mayo y las alegaciones de las partes en cuanto a la medida cautelar resueltas el 15 de junio de 2015. El pliego de cargos había quedado redactado el 15 de julio siguiente, y se notificó ese mismo día al representante del recurrente, que el 28 de julio de 2015 presentó las correspondientes alegaciones. Por lo tanto, dado que ya se había practicado la prueba y que el recurrente no solicitaba ni más diligencias de prueba ni la práctica de otras actuaciones, restaba únicamente que por la instructora se redactara la correspondiente propuesta de resolución y se elevara al alcalde para su aprobación. Para ello quedaban todavía seis días hasta el 3 de agosto, fecha en que concluía el plazo de seis meses para resolver. En modo alguno se acredita que fuese imposible resolver dentro del plazo. Al contrario, se observa que el retraso en resolver viene provocado, precisamente, por la Resolución de 22 de julio de 2015 que establece la ampliación de un mes, a partir de la cual se produce un recurso de reposición y una recusación. Cuando queda resuelta la recusación, sin la práctica de nuevos trámites, se formula la propuesta de resolución (7 de octubre) y se resuelve (13 de octubre).

Por todo lo cual hemos de considerar que la ampliación del plazo para resolver no estaba justificada y no se ajusta al ordenamiento jurídico, y por ello hemos de considerarla inválida y tener en cuenta, como plazo para resolver, el de seis meses que va del 3 de febrero al 3 de agosto de 2015.

CUARTO.- Caducidad del procedimiento.

Dado que no se dictó resolución antes del 3 de agosto de 2015, hemos de considerar que se produjo la caducidad del procedimiento conforme al artículo 44.2 de la LRJAP-PAC.

Las partes hacen diversas alegaciones en torno a las fechas en que debió concluir el procedimiento, cuestión que, no obstante lo afirmado en el párrafo anterior, conviene aclararles. El 12 de agosto de 2015, al tiempo que formulaba recurso de reposición contra la ampliación del plazo para resolver, el recurrente formuló recusación contra el alcalde, lo cual, conforme al artículo 77 de la LRJAP-PAC, suspendía la tramitación del procedimiento. Por acuerdo del Pleno de 28 de septiembre de 2015, quedó desestimada la recusación, notificándose dicho acuerdo a la instructora del expediente el 5 de octubre siguiente (así consta en el folio 326 del expediente municipal, no el 6 de octubre como se afirma en el informe de alegaciones). Hemos de considerar, por tanto, que el procedimiento ¾de no haber quedado caducado el 3 de agosto¾ hubiera estado suspendido desde el 12 de agosto, en que se formuló la recusación, hasta que se resolvió esta. El recurrente considera que la suspensión se inicia con la resolución del alcalde de 25 de agosto que somete la cuestión al Pleno y que finaliza a partir del acuerdo plenario que resuelve la recusación, pero resulta claro que la fecha a considerar es aquella en que se formula la recusación, así se desprende del artículo 77 de la LRJPAC-PAC, en relación con el artículo 29 de la misma ley y artículos 183 y 184 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre). El incidente de recusación se inicia desde del momento en que se presenta por escrito, sin necesidad de que se dicte un acuerdo disponiendo su tramitación.

En cuanto a la fecha en que hubiera finalizado la suspensión, el artículo 57 de la LRJAP-PAC dispone que los actos administrativos producen efectos desde la fecha en que se dicten, pero que la eficacia queda demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. Por su parte, en el artículo 58 se dispone que la notificarán ha de hacerse a los interesados. Es obvio que la instructora del procedimiento no tiene la condición de parte interesada, por lo que no cabe aplicar la norma de que los actos que se dicten en el procedimiento tienen condicionada su eficacia a que le sean notificados, incluso cuando proceden de otro órgano como es el caso presente. Lo que nos podemos preguntar es si la eficacia del acuerdo de Pleno que resolvió la recusación debía demorarse, en su caso, porque su propio contenido así lo exigía, a que la instructora tuviera conocimiento del mismo. y la respuesta ha de ser negativa. Que los propios empleados de una Administración Pública tengan puntual conocimiento de los hechos que afectan a la tramitación de un procedimiento forma parte de las obligaciones de eficacia y celeridad que atañen a la propia Administración. Demorar la eficacia de los actos administrativos y, con ello, el cómputo de los plazos, hasta que los empleados que han de intervenir en el procedimiento sean informados de hechos atinentes al mismo no resulta conforme a la finalidad que persigue la ley cuando regula la caducidad del procedimiento. Lo que la ley pretende es que la Administración imprima celeridad a la tramitación de los procedimientos, como una garantía más de eficacia en su funcionamiento y de satisfacción de los derechos e intereses de los ciudadanos. Por eso las causas por las que se suspende o aplaza la conclusión del procedimiento están perfectamente tasadas.

Por lo tanto, hemos de considerar que el acuerdo de Pleno de 28 de septiembre de 2015 tenía efectos desde esa misma fecha, y que era obligación de los órganos municipales tomar las medidas oportunas para que el procedimiento sancionador ¾en el supuesto de que no se considerara caducado por haberse ampliado su plazo¾ se reanudara de inmediato, sin estar condicionado a una notificación que el ordenamiento jurídico no exige. El procedimiento, pues, hubiera quedado suspendido entre el 12 de agosto y el 28 de septiembre, y si hubiera resultado válida la ampliación de un mes, para entonces habrían transcurrido 5 meses y 8 días de los siete meses en que debía quedar resuelto. Se reanuda el 29 de septiembre, por lo que debería finalizarse antes del día 20 de noviembre de 2015, repetimos, en el caso de que la ampliación hubiese sido válida y el procedimiento no hubiera quedado caducado el 3 de agosto. En tal supuesto de ampliación válida no se hubiese producido la caducidad.

QUINTO.- Efectos de la presente resolución.

Dado que se había producido la caducidad del procedimiento sancionador, el Ayuntamiento debió dictar resolución declarando tal circunstancia y archivando el expediente. Ello sin perjuicio de iniciar un nuevo procedimiento sancionador siempre y cuando no hubiesen prescrito las supuestas infracciones detectadas.

En este momento, procede la estimación del recurso, anulando la resolución impugnada y declarando la caducidad del procedimiento sancionador, sin necesidad de entrar a examinar el resto de motivos de fondo de la impugnación de dicha resolución. No obstante, una vez firme esta resolución el Ayuntamiento puede, si lo considera oportuno y no se ha producido la prescripción de las infracciones, iniciar un nuevo procedimiento sancionador.

Por todo lo expuesto, el Tribunal,

RESUELVE: Que debe estimar, como estima, el recurso de alzada arriba referenciado interpuesto contra Resolución de 13 de octubre de 2015 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Tudela que impuso al recurrente una sanción de multa de 12.000 euros, acto que se anula por no ser ajustado a derecho.

Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Mª Asunción Erice.- Miguel Izu.- Certifico.- María­-Carmen Lorente, Secretaria.-