• Haciendas Locales; Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras 7;7.7

• Recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra; Supuestos de inadmisibilidad 10;10.2

• Norma Ley Foral
• Título 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra
• Tipo 1
• Número 318;337

• Norma Ley Foral
• Título 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra
• Tipo 1
• Número 71;73;171

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

Solicitud de que se practique liquidación definitiva del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.

Recurso presentado contra la desestimación presunta al no haber contestado expresamente el Ayuntamiento a la petición.Obligación de resolver dicha petición. Legitimación del recurrente como vecino, aunque no como funcionario de la entidad. La legitimación vecinal no se excluye en materia tributaria.  Deber de comprobación que el Ayuntamiento no niega.

• Estimación

• Nº Recurso 1
• Organo Judicial 1
• Sentencia fecha 1
• Sentido fallo 1
• Nº Recurso 2
• Organo Judicial 2
• Sentencia fecha 2
• Sentido fallo 2
• Apelación
• Sentencia fecha - Apelación
• Sentido fallo - Apelación

Visto por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Navarra, integrada por los Vocales que al margen se expresan, el expediente del recurso de alzada número 10-3057, interpuesto por DON ............ contra desestimación tácita, por parte del AYUNTAMIENTO DE ETXARRI-ARANATZ, de petición contenida en escrito presentado en fecha 9 de abril de 2010, sobre solicitud de que se practique liquidación definitiva del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.

Ha sido Ponente don Miguel Izu Belloso.

ANTECEDENTES DE HECHO

1º.- Con fecha 9 de abril de 2010 el recurrente presentó un escrito ante el Ayuntamiento de Etxarri-Aranatz en su doble calidad de Interventor-Tesorero y de vecino y contribuyente de dicho municipio en el que solicitaba, en síntesis, que previa la correspondiente comprobación se procediera a practicar una liquidación definitiva del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) respecto de una obra de construcción de viviendas al amparo de la licencia de obras número 5/2007, al considerar que el coste real y efectivo de dicha obra superaba el inicialmente presupuestado.

2º.- Contra la falta de respuesta expresa a dicha petición se interpuso por el interesado recurso de alzada ante este Tribunal.

3º.- Mediante providencia del Presidente de este Tribunal se dio traslado del recurso al Ayuntamiento citado para que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Foral 173/1999, de 24 de mayo, por el que se da nueva redacción al Capítulo II del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 6/1990, de la Administración Local de Navarra (LFALN), en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida; extremos ambos que fueron cumplimentados por la Corporación de referencia.

4º.- Por la parte recurrente se solicita la práctica de prueba documental que se reduce a la aportación del expediente.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Alegaciones de las partes.

Considera el recurrente que la denegación tácita de su petición de que se proceda a practicar una liquidación definitiva del ICIO respecto de una obra de construcción de viviendas, al considerar que el coste real y efectivo de la construcción supera el inicialmente presupuestado, no es ajustada a Derecho, toda vez que los artículos 71 y 171 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra (LFHLN), prescriben este deber.

Estima la entidad local que el recurso debe ser inadmitido y en todo caso desestimado por carecer el impugnante de legitimación, y, respecto del fondo del asunto, que la liquidación no se ha efectuado porque las obras han finalizado recientemente y el Ayuntamiento realiza las comprobaciones según una determinada programación que sólo al mismo corresponde establecer.

SEGUNDO.- Inadmisión del recurso de alzada por falta de legitimación.

El Ayuntamiento invoca el motivo de inadmisión de la letra b) del artículo 22.1 del citado Reglamento de desarrollo de la LFALN en materia relativa a impugnación: “Cuando no concurran los requisitos de capacidad o legitimación”, reiterando la misma tesis contenida en anteriores expedientes de recursos de alzada interpuestos por el mismo recurrente y con objetos similares, esto es, considerar que el escrito inicial del recurrente es una denuncia y solicitando la inadmisión negando su legitimación dado que, en su opinión, no existe la legitimación pública vecinal para la impugnación de actuaciones de las entidades locales en materia tributaria. Basa este argumento en el artículo 73.2 de la LFHLN: “No se considerará al denunciante interesado en la actuación investigadora que se inicie a raíz de la denuncia ni legitimado para interponer como tal recurso o reclamación”. A falta de acción vecinal, considera el Ayuntamiento que el recurrente carece de un interés personal en el objeto del recurso.

Por nuestra parte hemos de rechazar este motivo de inadmisión, y hemos de considerar admisible el recurso formulado en cuanto vecino reiterando asimismo los argumentos contenidos en anteriores resoluciones de este Tribunal:

a) El recurrente no se autocalifica como denunciante sino como vecino y contribuyente del municipio de Etxarri-Aranatz que ha realizado una concreta petición. Entendemos que, efectivamente, el recurrente no es un simple denunciante sino que está ejercitando una acción prevista por el ordenamiento jurídico, extremo que desarrollaremos en otro fundamento de Derecho.

b) Incluso si hubiera que considerarlo como denunciante, el citado artículo 73.2 de la LFHLN dispone únicamente que no se considerará al denunciante interesado en la actuación investigadora que se inicie a raíz de la denuncia. Con más precisión, el artículo 97 de la Ley Foral 13/2000, de 14 de diciembre, General Tributaria (LFGT), tras disponer que sólo las denuncias infundadas podrán archivarse sin más trámite, establece, en su número 4, que no se considerará al denunciante legitimado para la interposición de recursos o reclamaciones “en relación con los resultados de la misma”, es decir, en relación con los resultados de la denuncia. Con ello el legislador separa la tramitación del expediente iniciado por “ejercicio de la acción de denuncia” (artículo 73.1 LFHLN), tendente a comprobar la fundamentación de los hechos denunciados, de la denominada “actuación inspectora” en cuyo desarrollo, tramitación y resolución no está legitimado el denunciante para intervenir, ni para formalizar reclamación o recurso.

Ello significa, pues, que en la actuación investigadora no será llamado al procedimiento, es decir, no tendrá derecho a alegar acerca de los concretos elementos tributarios que concurran; pero nada añade a la cuestión que nos ocupa ahora, que, como veremos, no es la concreta liquidación que haya de practicarse, en su caso, al tercer interesado, sino sólo la procedencia o no de que se realice una comprobación del coste efectivo de la obra realizada. Así lo ha entendido también la Audiencia Nacional en Sentencia de 8 de julio de 1999 (JT 1999/1576) al señalar que “la legitimación del denunciante se circunscribe a esa fase procedimental, a la tramitación del «expediente de denuncia», si es admitida la denuncia, con el consiguiente trámite de audiencia de denunciante y denunciado; expediente que, admitida a trámite la denuncia, termina con una Resolución que es «reclamable ante el Tribunal Económico-Administrativo Provincial», según el art. 83, citado. Todo esto, con relación al derecho de «participación en la sanción» del denunciante”.

No consideramos aceptable la tesis de que, presentada una denuncia, la Administración no tiene ninguna obligación al respecto. Con carácter general el artículo 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC) dispone que “la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación”, y el artículo 318.1 de la LFALN que “las entidades locales están obligadas a resolver y notificar cuantas peticiones se les dirijan en materia de su competencia”. El artículo 97.2 de la LFGT dispone que “recibida una denuncia, se dará traslado de la misma a los órganos competentes para llevar a cabo las actuaciones que procedan”, mientras que el artículo 79.1 de esta misma ley dispone que “la Administración tributaria está obligada a resolver expresamente todas las cuestiones que se planteen en los procedimientos de gestión tributaria iniciados de oficio o a instancia de parte”. Es decir, la Administración tiene que hacer un análisis de la denuncia y resolver sobre la procedencia o no de iniciar las actuaciones correspondientes. Sólo si la denuncia es infundada se podrá archivar, pero en los demás casos deberá existir una respuesta al denunciante.

Hemos de recordar también que, con carácter general, el artículo 11.2 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, establece con relación a las denuncias que, aunque no vinculan al órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, éste deberá comunicar al órgano que la hubiera formulado los motivos por los que, en su caso, entiende que no procede la apertura de expediente. En los casos en que el denunciante sea un administrado que ha solicitado el inicio de procedimiento sancionador, la Administración debe informarle del resultado de su denuncia. Ciertamente la normativa procedimental general no resulta aplicable a los expedientes que se incoen con fundamento en leyes especiales, como en este caso resulta de aplicación la normativa tributaria, que contempla su propio procedimiento sancionador, pero entendemos que resultaría inadmisible que con carácter general la Administración estuviera obligada a señalar de forma motivada al denunciante su decisión de no actuar en materia sancionadora, y que se entendiera, sin embargo, que no procede ese deber cuando se trata de procedimientos con regulación específica, cuando los principios que han de regirlos son en todo caso los mismos.

En suma, no podemos admitir la tesis de que ante la presentación de una denuncia el denunciante carezca de derecho alguno a recibir una respuesta y no se pueda producir silencio administrativo. Recordemos que incluso en la vía del derecho de petición, donde el peticionario carece de un derecho subjetivo y cuyo ámbito se ciñe a lo estrictamente discrecional o graciable, existe un deber de la Administración de dar respuesta expresa en el plazo de tres meses (artículo 11 de la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, del Derecho de Petición).

c) No es ajustado al ordenamiento jurídico afirmar que en ámbito tributario no exista una legitimación vecinal para recurrir. Reproducimos algunos de los argumentos contenidos en Resolución número 7.597 de 14 de noviembre de 2008:

“B) El Ayuntamiento insiste en la incompatibilidad de la norma sentada por el artículo 337 de la LFALN y lo dispuesto en el artículo 73 de la LFHLN (ratificado en el artículo 97 de la LFGTN, en este caso para el sistema tributario de la Comunidad Foral y aplicable a las entidades locales supletoriamente a falta de disposiciones específicas, lo cual no es el caso). Dichos preceptos, según la argumentación municipal, sientan el principio de que sólo procede acción pública para presentar denuncias en materia tributaria, pero excluye tal acción pública para presentar recursos o reclamaciones. Mantiene que en tal materia tributaria la ley exige en todo caso la condición de interesado. La legitimación vecinal constituye, según las alegaciones municipales, una acción pública incompatible con esa norma legal específica en materia tributaria.

No podemos compartir dichos argumentos. La afirmación de que las mencionadas leyes tributarias pretenden proscribir la acción pública en materia tributaria resulta gratuita. El Ayuntamiento confunde en su informe cuestiones distintas como son la denuncia y la acción popular. El artículo 73 de la LFHLN ni regula un régimen de impugnación de actos, ni regula la acción popular. Como señala el Tribunal Supremo en Sentencia de 16 diciembre 1992 (RJ 1992/9692) aplicando preceptos análogos de la legislación estatal, “a la vista de los preceptos que anteceden -y los que más tarde serán citados- es forzoso comenzar deslindando las diferencias existentes entre la «denuncia» y la «acción popular». Esta última puede caracterizarse como una peculiar forma de legitimación activa que se atribuye a todos los ciudadanos, aun cuando no sean directos y exclusivos titulares de un derecho o un interés legítimo, para impetrar el restablecimiento del orden jurídico por los Tribunales. La acción popular significa, por tanto, el ejercicio pleno de una pretensión procesal que constituye en «parte» a quien la ejercita, atribuyéndole derechos sustantivos y obligaciones procesales que son normales en todo procedimiento o proceso. De esta manera, puede decirse que quien promueve una acción popular no está, salvo diferencias de matiz, en una posición distinta de quien ejercita una acción privada. Pero la acción popular está proscrita en nuestro ordenamiento jurídico, excepto en los casos de la acción penal [art. 125 de la Constitución], en materia de urbanismo [art. 235-1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo] y en el terreno de la responsabilidad contable [art. 47-3 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas]. En el campo tributario -como en tantos otros- sólo existe el procedimiento de «denuncia»; y la denuncia es una simple participación de conocimiento al órgano (sea administrativo o judicial) para que, en su caso, éste inste «de oficio» un procedimiento, de manera que el denunciante carece de aquella condición de parte procesal o procedimental que tiene quien ejercita la acción popular. Así se desprende del art. 68 de la Ley de Procedimiento Administrativo, aún en vigor, y del art. 69 de la nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 26 noviembre pasado, ambos coincidentes en que la denuncia es uno de los modos de iniciación de oficio de los procedimientos administrativos”.

C) Los preceptos invocados por el Ayuntamiento ni dicen lo que el informe municipal indica ni pretenden regular el sistema de impugnación de actos. En ambos casos, artículo 73 de la LFHLN y artículo 97 de la LFGTN, se sitúan entre los que regulan el procedimiento de gestión tributaria, siendo la denuncia uno de los modos de iniciar la actuación inspectora; simplemente señalan que el denunciante en materia tributaria (que puede ser cualquier persona, igualmente que en cualquier otra materia en la cual pueda actuar la Administración Pública) no se convierte sólo por ser denunciante en parte interesada en el procedimiento iniciado por su denuncia y por ello con legitimación para interponer los oportunos recursos o reclamaciones. No hace falta que la ley proscriba la acción pública en materia tributaria porque las cosas funcionan exactamente al revés: sólo existe acción pública o acción popular cuando una ley expresamente así lo dispone (artículo 19.1.h de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, LJCA). Al no existir en materia tributaria ninguna disposición legal que lo establezca así, están legitimados para recurrir quienes lo estén de conformidad con las normas generales.

Y estas normas generales son, de un lado, los artículos 31 de la LRJAP-PAC y 19 de la LJCA que habilitan como interesados a las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo, individual o colectivo, afectado por el acto en cuestión. Pero a los efectos del recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra esas normas generales se combinan con otra, la del artículo 337.3 de la LFALN: “estarán legitimados para la interposición del recurso de alzada quienes lo estuvieran para impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales conforme a la legislación general, y los vecinos, aunque no les afecte personalmente el acto o acuerdo”.

Que la LFHLN haya pretendido establecer un régimen específico y distinto para la impugnación de actos de las entidades locales en materia tributaria, como defiende el Ayuntamiento, se desmiente con la simple lectura de su artículo 21, este sí específico para la materia de “impugnación de actos de las exacciones de las entidades locales”:

“Los actos de gestión, inspección y recaudación de los tributos y, en general de todos los ingresos de derecho público de las entidades locales, podrán ser impugnados en la forma prevista en el capítulo II del título noveno de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra”. Es en este capítulo II donde se ubica el artículo 337 y el resto de las disposiciones que regulan el recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra.

La interpretación que hace el Ayuntamiento del artículo 73 de la LFHLN lleva a conclusiones absurdas. Tomada en el sentido que hace el informe municipal de que supone la prohibición total de que el denunciante sea considerado como interesado (incluso aunque pueda invocar otro título diferente, como el de vecino), puede llevar a suponer que también impide que pueda presentar recurso o reclamación aunque a lo largo del procedimiento de gestión acabe resultando ser el obligado tributario. Tomado el precepto en su sentido literal (el denunciante no se considera interesado por el sólo hecho de ser denunciante) y no haciéndole decir lo que no dice estableciendo prohibiciones que no están ni en su letra ni en su espíritu, no se produce ninguna contradicción. El denunciante podrá ser considerado interesado si, y solo si, puede alegar otro título distinto al de denunciante: ser obligado tributario como contribuyente o como sustituto del contribuyente, ser vecino de la entidad local autora del acto, incluso ser miembro de la corporación local aunque no sea vecino (artículo 63 de la Ley 7/1985, de 2 abril, de Bases de Régimen Local)”.

d) El Ayuntamiento al impugnar en su informe los argumentos transcritos contenidos en anteriores resoluciones de este Tribunal afirma que “en contra de lo afirmado por ese Tribunal, la regulación legal en el ámbito tributario, tanto general como local (ámbitos a los que resulta de aplicación la Ley Foral 13/2000, de 20 de diciembre, conforme dispone su artículo 1), sí contiene un régimen específico de impugnación de los actos de la Administración tributaria, siendo asimismo claro que la interpretación del artículo 21 de la Ley Foral reguladora de las Haciendas Locales de Navarra es la que se desprende de su exacto tenor literal, a saber, que las formas o cauces de impugnación son los previstos en la legislación de administración local general (recursos administrativos y judiciales establecidos por la legislación estatal y recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra)”. No cabe contradicción más directa, afirmar en la misma frase que la impugnación de los actos tributarios tiene un régimen específico y que se somete al régimen general. Por lo dicho anteriormente, sólo la segunda afirmación del informe municipal es acertada.

Añade el Ayuntamiento que “cuestión distinta al cauce o procedimiento de impugnación es la que afecta a la legitimación para recurrir, que no es objeto de la regulación procedimental, sino de las normas sustantivas aplicables (en el presente caso, los citados artículos 73 de la Ley Foral reguladora de las Haciendas Locales de Navarra y 97 y 147 de la Ley Foral General Tributaria), razón que es la que, por ejemplo, justifica la admisión de la legitimación pública vecinal en sede jurisdiccional contencioso-administrativa conforme a la sentencia de 12 de noviembre de 2004 citada por ese Tribunal”. Tal argumento no es admisible. Las normas sobre legitimación para interponer recurso de alzada, en materia tributaria y en cualquier otra materia, son las que se contienen en el artículo 337.3 de la LFALN, artículos 31 y 107.1 de la LRJAP-PAC y artículo 19 de la LJCA. El artículo 73 de la LFHLN no contiene un régimen de legitimación para interponer recursos, sino sólo una norma particular sobre los denunciantes, y exactamente lo mismo ha de decirse del artículo 97 de la LFGT. Y tampoco el artículo 147 de la LFGT contiene una completa regulación de la legitimación para recurrir que pueda desplazar al régimen general antes señalado; este precepto se limita a reconocer el derecho del obligado tributario a recurrir, pero no impide que haya otros sujetos igualmente legitimados (por ejemplo, la Administración del Estado o la de la Comunidad Foral, conforme al artículo 63 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local). En todo caso, la LFGT es aplicable, según reza su artículo 1, “a los tributos de las entidades locales de Navarra, en lo que no resulte alterado por su normativa específica”, con lo cual si se entendiera que hay contradicción con lo dispuesto en la LFHLN sería de aplicación esta segunda y en particular su artículo 21 que remite al régimen de impugnación de actos de la LFALN y por ende a la legitimación vecinal.

e) Ya que el Ayuntamiento en su informe cita la Sentencia número 177 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Pamplona de 26 de junio de 2009, contraria al criterio que se acaba de exponer, hemos de señalar que este Tribunal, sin perjuicio del debido respeto que le merece dicho órgano judicial, mantiene y ratifica el criterio contenido en las resoluciones citadas, y ello además de porque una única sentencia de un juzgado no constituye jurisprudencia, porque no comparte su afirmación de que «son los “obligados tributarios” quienes tienen derecho, en los términos legalmente previstos, a interponer en vía administrativa los recursos y reclamaciones que procedan contra los actos de la Administración tributaria (Art. 147 Ley foral 13/20000) y no los vecinos, pues la llamada “legitimación vecinal” no opera en el ámbito tributario». No resulta de aplicación al caso la citada Ley Foral 13/2000, General Tributaria, la cual, como resulta de su artículo 1, ciñe su ámbito de aplicación al “sistema tributario de la Comunidad Foral de Navarra”, y solamente “a los tributos de las entidades locales de Navarra, en lo que no resulte alterado por su normativa específica”. El citado artículo 147 (“los obligados tributarios tienen derecho, en los términos legalmente previstos, a interponer en vía administrativa los recursos y reclamaciones que procedan contra los actos dictados por la Administración tributaria”) es de aplicación, por tanto, a los tributos que recauda la Hacienda Foral de Navarra, pero no a los tributos que recaudan las entidades locales, a los que es de aplicación lo que dispone específicamente la LFHLN en sus artículos 21 (“Los actos de gestión, inspección y recaudación de los tributos y, en general de todos los ingresos de derecho público de las entidades locales, podrán ser impugnados en la forma prevista en el capítulo II del título noveno de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra”) y 204.1 (“Contra la aprobación definitiva del presupuesto podrán interponerse los recursos a que se refiere el número 1 del artículo 333 de la Ley 6/1990, de 2 de julio”), de donde se deduce con claridad la voluntad del legislador de que a la materia tributaria sea de aplicación en su integridad el régimen del recurso de alzada ante este Tribunal, incluyendo el de su legitimación respecto de la cual no se hace excepción en norma legal alguna.

TERCERO.- Ejercicio por el recurrente de una acción pública vecinal.

Como ya hemos dicho, no compartimos la tesis de que el recurrente únicamente haya intervenido como denunciante. En sus escritos, tanto el inicial ante el Ayuntamiento de Etxarri-Aranatz como en el de recurso de alzada ante este Tribunal, se identifica como “vecino y contribuyente de esta localidad” (además de como Interventor Tesorero, condición que de momento no tenemos en cuenta). No presenta su escrito como de denuncia ni materialmente se limita a lo que sería el objeto de una denuncia, esto es, la comunicación de unos hechos a la Administración para que ésta inicie, en su caso, el procedimiento sancionador o de otro tipo que proceda. En su escrito se contiene una pretensión muy concreta: que tras el correspondiente procedimiento de comprobación e investigación, el Ayuntamiento proceda a practicar la pertinente liquidación definitiva del ICIO sobre el coste real y efectivo de las obras en cuestión, dado que estima que hay diferencia entre éste y el coste previsto que sirvió para la liquidación provisional.

Entendemos, dados los términos de los escritos del recurrente y la pretensión que formula ante este Tribunal (una resolución “declarando la obligación del Ayuntamiento de Etxarri Aranatz de actuar de acuerdo con lo requerido en aquella solicitud”), que no está formulando una simple denuncia sino que está ejercitando la acción pública vecinal prevista tanto en la LFALN como en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL).

a) El artículo 68 de la LBRL dispone lo que sigue:

“1. Las entidades locales tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos.

2. Cualquier vecino que se hallare en pleno goce de sus derechos civiles y políticos podrá requerir su ejercicio a la entidad interesada. Este requerimiento, del que se dará conocimiento a quienes pudiesen resultar afectados por las correspondientes acciones, suspenderá el plazo para el ejercicio de las mismas por un término de treinta días hábiles.

3. Si en el plazo de esos treinta días la entidad no acordara el ejercicio de las acciones solicitadas, los vecinos podrán ejercitar dicha acción en nombre e interés de la entidad local.

4. De prosperar la acción, el actor tendrá derecho a ser reembolsado por la entidad de las costas procesales y a la indemnización de cuantos daños y perjuicios se le hubieran seguido”.

Esta disposición es introducida también en el régimen local de Navarra a través del artículo 110 de la LFALN:

“1. Las entidades locales de Navarra deben velar por la conservación, defensa, recuperación y mejora de los bienes y derechos de su patrimonio, y tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de los mismos.

2. Cualquier vecino que se halle en pleno goce de sus derechos civiles y políticos podrá requerir a las entidades locales el ejercicio de las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos. Este requerimiento, del que se dará conocimiento a quienes pudiesen resultar afectados por las correspondientes acciones, suspenderá el plazo para el ejercicio de las mismas por un término de 30 días hábiles. Transcurrido el plazo mencionado sin que la entidad local acuerde el ejercicio de las acciones solicitadas, los vecinos pueden ejercitar dicha acción en nombre e interés de la misma, a cuyo efecto se les facilitará por esta los antecedentes, documentos y elementos de prueba necesarios y que al efecto soliciten por escrito dirigido al Presidente de la corporación. De prosperar la acción, el actor tendrá derecho a ser reembolsado por la entidad de las costas procesales y a la indemnización de cuantos daños y perjuicios se le hubiesen seguido”.

Esta acción vecinal en realidad se descompone en dos facultades que pueden ejercitar los vecinos: la de reclamar de la entidad local que proceda a adoptar las medidas oportunas para la defensa de sus bienes y derechos (la que constituye propiamente la acción pública), y la de sustituir a la propia entidad local en caso de inactividad para el ejercicio de las acciones correspondientes (que se trata de una legitimación por sustitución procesal).

Aunque el campo más habitual de ejercicio de esta acción vecinal es la defensa de los bienes de las entidades locales y la jurisprudencia existente contempla en su mayoría casos de tal naturaleza, también cabe su empleo cuando se trata de defensa de derechos de otro tipo y específicamente los de contenido dinerario. Así el Tribunal Supremo en Sentencia de 18 de febrero de 1992 (RJ 1992/2911) recuerda esa obligación de las entidades locales de defender sus bienes y derechos a cuenta de un acuerdo que revisaba a la baja la cuantía de una sanción económica por infracción urbanística. Por su parte el Tribunal Constitucional en Sentencia número 83/2005, de 7 de abril, considera aplicable el mismo deber municipal en el caso de reintegro de retribuciones provisionales por parte de funcionarios: “Los funcionarios demandantes en el proceso a quo, como ya se ha dicho, estarían en la obligación de devolver lo recibido por la aplicación del quinquenio extraordinario, pero no por virtud de la cuestionada Ley Foral 17/1994, sino por efecto del cumplimiento de la condición resolutoria incluida en el acto administrativo que ordenó el pago de retribuciones. El Ayuntamiento tendría el deber de reclamar ese pago porque así se lo impone el art. 110.1 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra y, en la misma línea, el art. 68.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, que establecen que las entidades locales tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos. A ello se refiere dicho Ayuntamiento en el trámite del art. 35.2 LOTC al advertir de «la obligatoriedad [a su vez] de preservar los intereses de la hacienda municipal que se vería gravemente dañada si no se devolvían los dineros percibidos indebidamente por los funcionarios con carácter provisional»”.

No es esta la única acción vecinal prevista en la LBRL; su artículo 18.1.g) establece que los vecinos tienen derecho a “exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio”.

En el presente caso podemos considerar que el recurrente en su escrito al Ayuntamiento no hace sino recordarle la obligación que le impone la ley y requerirle, en particular, para que proceda a incoar un determinado procedimiento de gestión tributaria. Estaría así ejercitando la facultad que reconocen los artículos 68.2 de la LBRL y 110 de la LFALN a todo vecino.

No obstante, en un caso como el presente donde lo que está en cuestión es el correcto ejercicio de la potestad tributaria no podemos considerar aplicable la facultad derivada de esta acción vecinal de que el interesado sustituya al Ayuntamiento para ejercitar por sí mismo las acciones que le reclama. Sobre la imposibilidad de que los vecinos ejerciten por sí mismos potestades administrativas se pronuncia el Tribunal Supremo en Sentencia de 10 de enero de 1996 (RJ 1996/66):

“La sustitución procesal consecuencia del ejercicio de la acción vecinal a que se refiere el artículo 68.2 de la Ley Básica de Régimen Local se aplica al ejercicio de acciones civiles o de otra índole en defensa de los bienes y derechos de la Corporación, pero es improcedente emplearla tramitando de forma privada un expediente administrativo frente a actos de la propia Corporación. Pues si dichos actos se estimaran nulos o anulables la actuación conforme a derecho sería impugnarlos en vía administrativa y después, en su caso, en vía contenciosa.

En el caso de autos se está en realidad ante un híbrido de ambas actuaciones, pero en cuanto se encauce la pretensión por la vía de la sustitución procesal ha de considerarse improcedente confirmando el pronunciamiento del Tribunal de instancia, ya que en modo alguno puede otorgarse virtualidad o validez en Derecho a un expediente administrativo tramitado privadamente por un particular. Para ello se carece por completo de potestad y desde luego no puede mantenerse la existencia de un interés legítimo que respalde la defensa procesal de este tipo de actividades”.

Inatendida la solicitud formulada por el recurrente, pues, ha de reconducirla a un recurso contra su desestimación presunta por silencio administrativo, que es lo que ha hecho el recurrente a través de este recurso de alzada.

b) Si la normativa estatal ha introducido la limitada y condicionada acción vecinal que hemos expuesto, en la normativa foral no solamente se acoge la misma sino que además se configura un protagonismo vecinal mucho más extenso. De un lado, el artículo 96 ter de la LFALN amplía la posibilidad de sustitución procesal, no limitándola a bienes y derechos: “Los ciudadanos podrán ejercer, a su costa, las acciones judiciales y administrativas que correspondan a las entidades locales de Navarra, cuando aquéllas no fueren ejercidas por éstas, en los supuestos y términos establecidos en esta Ley Foral. Los ciudadanos serán compensados por los gastos que se les ocasionen si los tribunales fallan a su favor”.

Y de otro lado, en el artículo 337.3 de la LFALN se dispone lo que sigue: “Estarán legitimados para la interposición del recurso de alzada quienes lo estuvieran para impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales conforme a la legislación general, y los vecinos, aunque no les afecte personalmente el acto o acuerdo”. Esta legitimación de los vecinos es considerada por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra en Sentencia número 1178/2004, de 12 de noviembre (JUR 2005/51446) como una auténtica acción popular o acción pública: “2.– Respecto a los demás demandantes debe rechazarse la inadmisibilidad articulada por el demandado ya que además de la acción popular reconocida en el ámbito urbanístico (y en este caso respecto a las pretensiones que atañen a dicho ámbito), se reconoce, en cualquier ámbito local la  acción pública  vecinal en el ámbito de los actos de los entes locales en el Derecho navarro; 3.- A este respecto debe señalarse que los citados demandantes son residentes en Pamplona y están plenamente legitimados para interponer el presente recurso en virtud del ejercicio de la acción vecinal que prevé el artículo 337.3 de la Ley Foral 6/1990 de Régimen de la Administración Local en conexión con el artículo 19 h) de la LJCA. 4.– Establece el artículo 19 h) de la LJCA: «1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo: h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes»”.

Nos encontramos, pues, con que el recurrente tiene derecho a presentar peticiones al Ayuntamiento; que específicamente puede requerirle para que proceda a lo necesario para la defensa de sus bienes y derechos; y que el Ayuntamiento tiene la obligación de responder expresamente a esas peticiones. En caso de ver su solicitud denegada, también tiene derecho a recurrir contra la desestimación. El recurrente carece de un derecho subjetivo que imponga al Ayuntamiento la estimación de su solicitud y mucho menos que le pueda llevar al reconocimiento de una situación jurídica particular; pero como vecino sí dispone de una serie de derechos procesales que forman parte de la citada acción pública vecinal.

Así pues, todos los preceptos que hemos venido examinando nos conducen a considerar que el Ayuntamiento tenía un deber de resolver de forma expresa la petición de comprobación y, en su caso, de posterior liquidación definitiva del ICIO presentada por el recurrente; y que ante la inactividad municipal el recurrente estaba legitimado para interponer recurso de alzada.

CUARTO.- Condición de interesado del recurrente.

A mayor abundamiento, y frente a las alegaciones del Ayuntamiento en el sentido de que el recurrente como simple denunciante no tiene la condición de interesado, procede hacer alguna consideración más en cuanto a la posición del recurrente en este procedimiento.

Con carácter general para interponer un recurso (administrativo o jurisdiccional) se requiere tener la condición de interesado, esto es, ser titular de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos que puedan resultar afectados por la resolución en cuestión (artículo 31.1 de la LRJAP-PAC y 19.1 de la LJCA). Como señala el Tribunal Supremo en Sentencia de 20 de noviembre de 2008 (JUR 2008/387197) “salvo en los supuestos en que el ordenamiento reconoce legitimación para ejercer la  acción  pública, no basta como elemento legitimador bastante el genérico deseo ciudadano de la legalidad, pues es necesaria una determinada relación con la cuestión debatida”.

Es corriente en la doctrina y la jurisprudencia considerar que la acción pública responde en exclusiva a un interés genérico por la legalidad. Así, el Tribunal Supremo en Sentencia de 24 de enero de 2001 (RJ 2001/3653) afirma que “el citado artículo 304 [Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992] contiene una norma que se refiere única y exclusivamente a la legitimación, reconociendo a cualquier persona acción pública para exigir la observancia del ordenamiento urbanístico, sin necesidad de ser titular de ningún derecho subjetivo ni de interés alguno, que no sea el interés de la mera defensa de la legalidad”; “(…) permitiendo a cualquiera («quivis de populo») traer a conocimiento de un órgano jurisdiccional la existencia de una vulneración del ordenamiento jurídico adornado por el mero interés de la legalidad; es decir, el interés de que el juez restablezca el orden jurídico vulnerado”.

No obstante, conviene precisar que ese interés por la legalidad va acompañado siempre por algún interés más. Cuando el legislador establece expresamente la acción pública como excepción al principio general de legitimación mediante un derecho o interés directo personal o colectivo (así, en materia de urbanismo, de responsabilidad contable, de protección del medio ambiente atmosférico, de protección del patrimonio histórico español, de costas, etc.), no lo hace de forma caprichosa. Al genérico interés por proteger la observancia de la legalidad –existente en cualquier materia como corresponde a un Estado de Derecho- se une en esos casos la conveniencia de proteger con especial intensidad otros intereses comunes o colectivos. Así se desprende, por ejemplo, de lo que explica el Tribunal Constitucional en Sentencia número 62/1983, de 11 de julio (RTC 1983/62), referida al ámbito penal pero trasladable también al administrativo:

“Sin desconocer los problemas doctrinales que suscita tal precepto, que no es misión de este Tribunal resolver, es lo cierto que el derecho fundamental del artículo 24.1 de la Constitución aparece delimitado en su alcance, ya que se circunscribe al ejercicio por las personas de «sus derechos e intereses legítimos». Por lo que, desde la perspectiva del derecho constitucional, hay que determinar si el ejercicio de la acción popular, tal y como aparece regulado por la legislación preconstitucional, puede incluirse o no en el ámbito del derecho fundamental.

Esta pregunta nos lleva a hacer algunas reflexiones acerca del concepto de interés legítimo, que hace referencia a la idea de un interés protegido por el Derecho, en contraposición a otros que no son objeto de tal protección. Dentro de los intereses protegidos hay que distinguir los de carácter personal, pues en relación a ellos se establece el derecho fundamental del artículo 24.1 de la Constitución («sus ... intereses legítimos»), lo que significa que si el que ejercita la acción es titular de un interés legítimo y personal, lo que está ejercitando es un derecho fundamental, que goza de la protección reforzada que otorga la Constitución a los comprendidos en la sección 1.ª del capítulo 2.º de su título I, incluido el recurso de amparo. Por ello, para delimitar el ámbito del derecho fundamental a la tutela judicial es necesario determinar si en los supuestos comprendidos por la legislación preconstitucional dentro de las acciones populares se encuentran casos en que el ciudadano que las ejercita es titular de un interés legítimo y personal. Pues bien, por lo que aquí interesa, debe señalarse que dentro de los supuestos en atención a los cuales se establecen por el Derecho las acciones públicas se encuentran los intereses comunes, es decir, aquellos en que la satisfacción del interés común es la forma de satisfacer el de todos y cada uno de los que componen la sociedad, por lo que puede afirmarse que cuando un miembro de la sociedad defiende un interés común sostiene simultáneamente un interés personal, o, si se quiere desde otra perspectiva, que la única forma de defender el interés personal es sostener el interés común. Esta solidaridad e interrelación social, especialmente intensa en la época actual, se refleja en la concepción del Estado como social y democrático de Derecho, que consagra la Constitución (artículo 1.1), en el que la idea de interés directo, particular, como requisito de  legitimación, queda englobado en el concepto más amplio de interés legítimo y personal, que puede o no ser directo, como ya indica la sentencia de la Sala Segunda de este Tribunal de 11 de octubre de 1982 (número 60/1982, «Boletín Oficial del Estado» de 17 de noviembre).

B) En el caso de que se trata -el denominado síndrome tóxico-, la acción    pública  se ejercita por los delitos contra la salud pública de los artículos 346 y 348 del Código Penal (y por el de imprudencia temeraria del artículo 565 del mismo cuerpo legal), en la redacción entonces vigente, que tipificaban la actuación del que «con cualquier mezcla nociva a la salud alterase las bebidas o comestibles destinados al consumo público, vendiere géneros corrompidos, fabricare o vendiere objetos cuyo uso sea nocivo a la salud», siendo distinta la pena según que de tales hechos resultara o no muerte. Estos preceptos se encuentran incluidos dentro de la sección 2.ª («Delitos contra la salud pública») del capítulo II («De los delitos de riesgo en general») del título V del libro II del Código Penal.

Pues bien, entendemos que el bien jurídico protegido en los delitos de riesgo en general contra la salud pública es el bien común en que la misma consiste, que se refleja en definitiva en la salud personal de los ciudadanos, por lo que estamos en un supuesto en el que la defensa del bien común es la forma de defender el interés personal, o, como antes decíamos, en que la defensa de este interés se hace sosteniendo el interés común, aun cuando en el caso de que se trata el interés personal no sea directo”.

En la misma línea razona el Tribunal Supremo en Sentencia de 22 de abril de 1988 (RJ 1988/3188): “También se alega improcedencia del ejercicio de la acción por abuso de derecho, ya que la Sociedad demandante lo que pretende con ello, es forzar al Ayuntamiento demandado a consentir la revisión del Plan de Ordenación del Centro y no la defensa del  interés común, que es lo que justifica el ejercicio de la acción pública”, o en Auto de 16 de marzo de 2004 (JUR 2004/114243): “En cuanto al argumento de que el recurrente está interesado en que los impuestos que satisface como ciudadano no sirvan para financiar operaciones de envío de unidades militares como la recurrida, dicho argumento no hace más que mostrar que se razona como si existiese una acción publica, ya que ese argumento es aplicable al común de los ciudadanos, y tal  acción  publica no existe como se razona en el Auto impugnado”, o en Sentencia de 13 de diciembre de 2005 (RJ 2006/173): “La acción pública en materia de protección del patrimonio histórico, que reconoce el artículo 8.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, para exigir ante los Tribunales Contencioso-Administrativos el cumplimiento de lo previsto en dicha Ley, para la defensa de los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español, puede ser ejercitada, sin incurrir en abuso de derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, para promover la acción de la justicia invocando derechos de la colectividad que afecten a los intereses generales de los ciudadanos; (…) la  acción pública será rechazable, conforme a la doctrina de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, cuando no se invoque la infracción de un precepto legal, cuyo designio obedezca a tutelar los bienes del Archivo Histórico Español o, utilizando la expresión formulada en el artículo 46 de la Constitución, de los bienes que integran "el patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España", o cuando se persigan intereses exclusivos de particulares, o se pretenda provocar daños a un tercero, que no sean imprescindibles para el beneficio de la comunidad, que constituye el fundamento legitimador de la  acción  pública”.

Por otro lado, como señala el Tribunal Supremo en Sentencia de 5 de octubre de 2001 (RJ 2001/7961), “el ejercicio de la acción pública urbanística no es incompatible con la existencia de intereses privados de índole económico o de otro tipo, en quien la hace valer”. Por lo tanto, en quien ejerce una acción pública siempre está presente un interés legítimo, tanto de defensa de la legalidad como de defensa de bienes comunes de la sociedad, y también un interés personal más o menos conectado con esos intereses colectivos.

Lo mismo sucede en el caso de la acción pública vecinal propia del ordenamiento foral navarro que nos ocupa. La legitimación vecinal tiene su origen en el artículo 253 del Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 que, además de proscribir los recursos gubernativos en nombre de la autonomía municipal y sólo permitir los judiciales, preveía la posibilidad de interponer recurso contencioso-administrativo contra acuerdos municipales por “infracción de disposiciones administrativas con fuerza legal, cuya observancia pida cualquier vecino o Corporación, aunque no hayan sido agraviados individualmente en sus derechos”. Es decir, en esta norma se concebía el recurso no sólo como una vía de defensa de derechos o intereses particulares (“acción privada”, según la denomina el Tribunal Supremo en Sentencia de 28 de junio de 1930, RA 2955, abierta a cualquier interesado aunque no sea vecino), sino adicionalmente también como instrumento de restauración de la legalidad (“acción pública”, según la citada sentencia y la de 30 de enero de 1932, RA 2508, o “acción popular” según la denomina la Sentencia de 26 de mayo de 1930, RA 2851). Como señalaba en su exposición de motivos el Real Decreto de 14 de septiembre de 1925, sobre procedimiento para interponer recursos contencioso-administrativos al amparo de los Estatutos municipal y provincial, “una de las reformas fundamentales introducidas por el Gobierno en el régimen local español consiste en haber suprimido los recursos gubernativos, sustituyéndolos por los judiciales. Tal reforma exigía, naturalmente, medidas encaminadas a facilitar el procedimiento contencioso, y a tal efecto, los Estatutos municipal y provincial establecen la acción pública y la gratuidad procesal” (Gaceta de Madrid de 16 de septiembre de 1925).

Del Estatuto Municipal la acción pública o legitimación vecinal pasó al Real Decreto-Ley de 4 de noviembre de 1925, de adaptación del mismo a Navarra, cuya Base Undécima disponía que “los recursos habrán de fundarse en la infracción de Leyes, Reglamentos o disposiciones administrativas, pudiendo interponerlos cualquier vecino, aunque no le afecte personalmente la resolución municipal”, y este mismo texto se incluyó en el artículo 706 del Reglamento para la Administración Municipal de Navarra aprobado por acuerdo del Consejo Foral Administrativo de 3 de febrero de 1928 (Boletín Oficial de Navarra de 11 de febrero de 1928). En la legislación estatal tuvo corta vida y desapareció con la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, pero su Disposición Transitoria Undécima estableció que “continuará subsistente en Navarra el régimen de administración municipal establecido en virtud de la ley de 16 de Agosto de 1841, de las bases aprobadas por Real Decreto-Ley de 4 de Noviembre de 1925 y demás disposiciones complementarias”, por lo cual la acción vecinal en Navarra se mantuvo y posteriormente se ha conservado como característica del régimen de impugnación de actos de las entidades locales de Navarra hasta el presente.

En cualquier caso, cuando el legislador establece esa acción pública vecinal, y precisamente a favor de los vecinos de cada entidad local y no de cualquier ciudadano, es en consideración a que los vecinos tienen un interés al tiempo personal y colectivo en el buen funcionamiento de la Administración Local, mucho más próximo y mucho menos difuso que el interés de cualquier ciudadano por el buen funcionamiento de las instituciones públicas teniendo en cuenta que las competencias atribuidas a los entes locales son cuando menos en teoría las que afectan a las necesidades e intereses más cercanos y cotidianos de sus vecinos. La doctrina jurídica ha hablado de la acción pública como de un “complemento democrático” de la Administración, en este caso la local. Es por todo ello que la Sentencia número 1178/2004, de 12 de noviembre (JUR 2005/51446) del Tribunal Superior de Justicia de Navarra afirma que se reconoce a los vecinos en relación a los actos de los entes locales de Navarra un “interés popular vecinal”.

QUINTO.- Carácter reservado de los datos de naturaleza fiscal.

El informe municipal como en casos anteriores aporta otro argumento en apoyo de sus tesis de la proscripción de la acción vecinal en materia tributaria, y es el carácter reservado que concede la ley a los datos de naturaleza fiscal. Invoca a tal fin el artículo 9.1.h) de la LFGT que contempla, entre otros derechos del obligado tributario, el siguiente: “Derecho, en los términos legalmente previstos, a que se respete el carácter reservado de los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración tributaria, que sólo podrán ser utilizados para la efectiva aplicación de los tributos o recursos cuya gestión tenga ésta enmendada, sin que puedan ser cedidos o comunicados a terceros, salvo en los supuestos previstos en las leyes”. Norma que relaciona con la que se contiene en el artículo 11.1 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD): “Los datos de carácter personal objeto del tratamiento sólo podrán ser comunicados a un tercero para el cumplimiento de fines directamente relacionados con las funciones legítimas del cedente y del cesionario con el previo consentimiento del interesado”.

El Ayuntamiento en base a esos preceptos concluye que “la acción pública sólo puede caber lógicamente en aquellos ámbitos en los que se reconoce un derecho correlativo de acceso a los datos y expedientes administrativos en los que recaen las actuaciones objeto de impugnación y en los que puede instarse, incluso, la personación en concepto de interesados por parte de terceros”. No puede admitirse esta conclusión, que sólo donde hay un tercero interesado con derecho de acceso al expediente cabe acción pública, que supondría en la práctica negar el concepto mismo de acción pública. Por que lo que permite esta institución jurídica es que interpongan los recursos procedentes no solamente quienes pueden personarse como terceros interesados, sino también cualquier otra persona que carezca de esa posibilidad por carecer de un derecho o interés legítimo directamente afectado.

Por otro lado, la acción pública no va vinculada necesariamente con el derecho de acceso a todos los datos y expedientes administrativos relacionados con el objeto de la impugnación. De un lado, hemos de tener en cuenta que el acceso a datos y expedientes administrativos está ampliamente reconocido a cualquier ciudadano; así  se desprende del artículo 37 de la LRJAP-PAC sobre derecho de acceso a Archivos y Registros, cuyo apartado primero reconoce con carácter general que “los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud”. Ese acceso es independiente de la legitimación para formular cualquier acción; y tiene su límite en lo que señala el apartado 2 de dicho precepto: “El acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas estará reservado a éstas”. Es decir, cabe tener derecho de acceso a un expediente sin tener legitimación para impugnarlo, y cabe no tener derecho de acceso a un determinado documento, por contener datos reservados, pero ello sin perjuicio del acceso al resto del expediente y, en su caso, de la legitimación para interponer un recurso, sea por tener un interés personal o porque en esa materia exista la acción pública.

Cabe, en efecto, que sobre una determinada materia se acepte la acción pública y al mismo tiempo que existan datos protegidos, como se deduce de los ejemplos siguientes:

a) Los actos de aprobación de las cuentas generales que deben formar anualmente las entidades locales (artículo 240 de la LFHLN) no solamente se pueden impugnar, por aplicación de la norma general del artículo 333 de la LFALN (con algunos límites, no son impugnables los concretos registros contables, sino en aplicación de la técnica de los actos separables, la competencia, la formación de la voluntad del órgano colegiado y el procedimiento, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra número 295/2008, de 11 de junio, JUR 2008\321723), sino que incluso en virtud del artículo 242.3 de la LFHLN deben someterse a un trámite de exposición pública. El expediente de cuentas lleva incorporados, por su propia naturaleza, muchos datos personales que están sometidos a la norma de reserva; de aceptarse la tesis del Ayuntamiento habría que excluirse tanto la posibilidad de impugnación como la de información pública. Pero el propio legislador no ha considerado que exista tal incompatibilidad. Este Tribunal ya se ha pronunciado en ocasiones sobre la inevitable tensión que se produce entre esos dos principios, protección de datos protegidos e información pública, así entre otras en las  resoluciones número 1.068, de 16 de abril de 2007 y número 990, de 4 de marzo de 2009. La solución no pasa por sacrificar ninguno de ellos, sino por hacerlos compatibles con los criterios que se enunciaban en las mencionadas resoluciones:

“Las disposiciones de la Cuenta General pueden contrastarse con las previsiones del Presupuesto General y con los múltiples actos de ejecución presupuestaria, y si no se tiene acceso a este tipo de justificantes no se puede realizar este segundo cotejo, por lo que la capacidad de intervención se vería seriamente reducida a las previsiones y anotaciones contables que haya realizado el Consistorio, no teniendo ninguna referencia "real" de estos reflejos contables. Por tanto, son los documentos originarios, en los que se basan las anotaciones contables -los que justifican el movimiento financiero- los que deben estar a disposición del público.

Esta exposición pública, por otro lado, no tiene por qué implicar una vulneración de la normativa de la protección de datos de carácter personal, puesto que el Ayuntamiento es el que ha de valorar, en cada petición concreta que de esa información se realice, su compatibilidad con la normativa de protección de datos de carácter personal, y facilitar ese acceso en el caso de que sea compatible o denegarlo en el supuesto de que no lo sea”.   

“Reiterando que es necesario que los justificantes de la Cuenta General estén expuestos al público junto con ésta, debemos matizar que ello no significa que los mismos se encuentren físicamente en el expediente expuesto, sino que se cumple con dicha obligación con la presencia en el expediente de una relación de todos los justificantes existentes, de forma que los vecinos que consulten el mismo puedan comprobar los que les interesen solicitándolos al Ayuntamiento. Éste deberá proporcionárselos, pero en cumplimiento de la normativa de la protección de datos de carácter personal así como la relativa a la protección de los datos tributarios, deberá valorar en cada petición concreta de información la existencia de datos protegidos, en cuyo caso puede facilitarlos de forma disociada, es decir, sin que consten dichos datos, lo que se puede hacer perfectamente, por ejemplo, con fotocopias de los justificantes en las que previamente se hayan ocultado dichos datos, pero permaneciendo los datos no protegidos que permitan al vecino comprobar la concordancia con lo aprobado en la Cuenta General. 

De esta forma se puede compaginar perfectamente el derecho del vecino a que el expediente de la Cuenta General junto con sus justificantes se exponga al público con la obligación municipal del cumplimiento normativo sobre el derecho a la protección de datos de carácter personal”.

b) Tradicionalmente se admite la acción pública en el ámbito del urbanismo, y así entre otros preceptos, el artículo 9 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo. De ello no se puede deducir que cualquier ciudadano puede tener acceso a cualesquiera datos relacionados con la actividad urbanística, y que en esa materia desaparezcan los límites que marca la LOPD; o, al contrario, que donde se deban aplicar esos límites desaparezca la acción pública. Así se desprende de lo que expone la Sentencia de la Audiencia Nacional de 11 de octubre de 2002 (JUR 2003\25326) que enjuiciaba la sanción impuesta a un Colegio Profesional por proporcionar datos sobre los arquitectos, arquitectos técnicos o aparejadores, ingenieros, promotores y constructores que participaban en determinadas obras a una empresa que se dedicaba a la elaboración de publicaciones sobre construcción: “Ha de rechazarse el argumento del carácter público de los datos de las personas que intervienen en la construcción, en virtud de la existencia de la  acción  pública en el derecho urbanístico, porque una cosa es el interés público de que el ius aedificandi se acomode a los dictados de la Ley y al planeamiento urbanístico, y se facilite la posibilidad de que cualquier ciudadano pueda intervenir en pro de la legislación de ese sector, y otra que se pueda traficar libremente con los datos de las personas que intervengan en la actividad económica de la construcción”. Es decir, que es compatible la existencia de la acción pública con la existencia de determinados datos reservados; cómo hacer compatibles ambos hechos deberá determinarse en cada caso, igual que sucede en el ámbito de las cuentas generales de las entidades locales al que nos referíamos antes.

El argumento del Ayuntamiento es igualmente inaceptable porque si admitiéramos que la existencia de datos reservados excluye la acción pública vecinal, no habría motivo alguno para excluir con la misma lógica la posibilidad de impugnación también por un tercero interesado de forma directa. Si dotamos al principio de protección de datos de ese carácter absoluto, negando la interposición de recursos en el seno de la acción vecinal porque no existe derecho a hacerse con algunos datos relacionados con el expediente, debemos concluir que el tercero interesado por muy interesado que sea al ser tercero también debe ser excluido del acceso a los datos reservados y tampoco podrá impugnar. Conclusión que es obvio que no pretende el legislador; la relación entre ambos principios, protección de datos y derecho a recurrir, no se resuelve sacrificando el segundo, sino permitiendo la interposición de las acciones, pero poniendo límites a la posibilidad de acceder a los datos protegidos. Así se desprende, por ejemplo, de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, número 10840/2008, de 25 de noviembre (JUR 2009\90383): “En lo que aquí importa, y a los efectos de su debida defensa, obran en el expediente administrativo los datos fiscales que a la entidad recurrente conciernen, a lo que debemos añadir, conviniendo con la Abogacía del Estado, la imposibilidad de poner de manifiesto a dicha parte las declaraciones-liquidaciones relativas a terceras personas, por razones obvias que hayan sustento en la ley de protección de datos”.

En el mismo sentido, el artículo 95 de la LFALN dispone lo siguiente:

"1. Todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de las resoluciones y acuerdos adoptados por las corporaciones locales, y de sus antecedentes. Dichas copias y certificaciones deberán entregarse en el plazo de quince días.

2. Tendrán, asimismo, los ciudadanos derecho a consultar la documentación, archivos y registros de la corporación, si la documentación tiene la condición de pública.

3. El ejercicio de los derechos a que se refieren los dos números anteriores se realizará conforme a criterios de racionalidad, y la expedición de copias y la consulta de documentación, archivos y registros, además, de forma que quede garantizada la integridad de los documentos y que no cause perturbación grave en los servicios. La denegación o limitación de tales derechos, en todo cuanto afecte a la seguridad y defensa del Estado, a la averiguación de los delitos o a la intimidad de las personas, deberá verificarse mediante resolución motivada". 

Es decir, al igual que la existencia de datos protegidos no supone la imposibilidad de presentar recursos, tampoco supone la imposibilidad de acceder a la información obrante en los archivos municipales; simplemente que existen límites, y se podrá denegar el acceso de determinados datos o documentos.

En suma; la existencia de una reserva que afecta a determinados datos fiscales no excluye que en esa materia sea posible ejercer la acción vecinal, al igual que se puede ejercer cualquier otra acción por los interesados. Simplemente existirán determinados límites al acceso a determinados datos.

El Ayuntamiento, pues, mezcla y confunde en su informe cosas distintas como son el régimen de protección de datos y el régimen de legitimación para recurrir. Y todavía confunde otro aspecto más de la cuestión; en particular, cuando alega lo que sigue: “Esta discordancia cobra especial gravedad en el supuesto objeto del presente y similares recursos, en los que el recurrente solicita y accede, en su condición de empleado municipal, a determinada información tributaria de terceros que, en su condición de vecino (cualidad en virtud de la cual recurre), en ningún caso podría serle facilitada; lo que comporta, bajo el pretendido amparo en la legitimación vecinal, una frontal vulneración de los principios contenidos en la regulación legal expuesta”. Ciertamente nos encontramos en una situación anómala; nos topamos con un empleado municipal que, al parecer, utiliza información obtenida en el curso de sus funciones públicas para impugnar actuaciones municipales en su condición de vecino. Es decir, no limita el uso de esa información a los fines para los cuales fue obtenida por la Administración, sino que lo amplía a otras finalidades de interés particular. Pero la corrección de esta situación no pasa, como parece pretender el Ayuntamiento, por la inadmisión de sus recursos. La existencia de legitimación para recurrir, sea como interesado, sea como vecino, no depende de si la información obtenida para poder interponer los recursos se ha obtenido de forma más o menos regular. El ordenamiento jurídico no pone ese condicionamiento a la hora de regular la legitimación; la solución es otra y está prevista tanto en la normativa de protección de datos como en la de función pública. El artículo 10 de la LOPD establece que “El responsable del fichero y quienes intervengan en cualquier fase del tratamiento de los datos de carácter personal están obligados al secreto profesional respecto de los mismos y al deber de guardarlos, obligaciones que subsistirán aun después de finalizar sus relaciones con el titular del fichero o, en su caso, con el responsable del mismo”, mientras que el artículo 44 de la misma ley en sus apartados 2.e) y 3.g) tipifica como infracción leve o grave, según los casos, la vulneración de ese deber de secreto; y así mismo el apartado 3.d) tipifica como infracción grave la siguiente: “Tratar los datos de carácter personal o usarlos posteriormente con conculcación de los principios y garantías establecidos en la presente Ley o con incumplimiento de los preceptos de protección que impongan las disposiciones reglamentarias de desarrollo, cuando no constituya infracción muy grave”. Por su parte el Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra en su artículo 63.j) tipifica como infracción grave “El incumplimiento del deber de secreto profesional”. Si el Ayuntamiento considera que el recurrente está utilizando indebidamente datos que tienen carácter reservado debiera adoptar las medidas oportunas para que se pusieran en marcha los procedimientos sancionadores oportunos al respecto. Pero ni es misión de este Tribunal, ni está a su alcance, juzgar sobre el origen de la información que posee el recurrente, ni si tiene ese carácter reservado, ni si tiene autorización para utilizarla. Esos extremos recaen dentro de la competencia de actuación municipal. Y en todo caso tales hechos no inciden en la existencia de legitimación ni en la admisión del recurso.

SEXTO.- Falta de legitimidad como Interventor-Tesorero.

Además de la falta de legitimación vecinal de recurrente a que nos hemos referido en los anteriores apartados, el Ayuntamiento alega también su falta de legitimación para recurrir invocando el artículo 20 de la LJCA: “No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública: a) Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente”.

Lleva razón en este punto el Ayuntamiento, y como venimos afirmando en anteriores resoluciones carecen de legitimación para recurrir en vía administrativa o jurisdiccional los actos de una entidad local, como de cualquier otra Administración Pública, sus propios órganos y los miembros de los mismos cuando actúan como tales y no con derechos e intereses personales y legítimos afectados y enfrentados a los de la Administración. Es por ello que cuando el recurrente ha comparecido en vía de recurso como Interventor-Tesorero y no justifica ningún derecho o interés personal en el asunto objeto de controversia con el Ayuntamiento, se ha declarado su ausencia de legitimación. En tal sentido hemos decidido, entre otras, en la Resolución 1.619 de 26 de marzo de 2009, a la que nos remitimos.

No obstante, en el presente caso no podemos acceder a la inadmisión instada por el Ayuntamiento, ya que:

a) El recurrente tanto en su escrito ante el Ayuntamiento como en el recurso de alzada se presenta en su doble condición de Interventor-Tesorero y de vecino y contribuyente. Por lo tanto, el recurso es admisible en cuanto a esta segunda condición.

b) En todo caso, y aún en el supuesto de que el recurrente únicamente hubiera comparecido como Interventor-Tesorero, hemos de tener en cuenta que ante la petición formulada por el recurrente el Ayuntamiento no resolvió nada y permitió que operase el silencio administrativo en el sentido de la desestimación tácita. En este momento este Tribunal ha de resolver, pues, el recurso interpuesto contra dicha desestimación; y dado que tácitamente el Ayuntamiento ha posibilitado y admitido la legitimación del recurrente, no tenemos más remedio que mantenerla también en el procedimiento del recurso de alzada y entrar a resolver el fondo del asunto. La jurisprudencia mantiene un criterio constante en cuanto a que si se admite la legitimación y capacidad del recurrente en vía administrativa (y eso sucede si se produce el silencio, la inadmisión exige que sea expresa) no cabe negarla posteriormente en vía contencioso-administrativa, y el mismo criterio hemos de adoptar en la vía administrativa foral ante este Tribunal. En tal sentido se pronuncian, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 1983 (RJ 1983/3322), de 5 de mayo de 1987 (RJ 1987/5221), de 1 de febrero de 1989 (RJ 1989/791) y de 30 de junio de 1997 (RJ 1997/5385); la de 8 de abril de 1994 (RJ 1994/3016) explica: ”No puede olvidarse que el propio Ayuntamiento, que ahora impugna la legitimación del Institut, se la tiene reconocida ya en vía  administrativa, al aceptar y resolver el recurso de reposición que este último formalizó oportunamente, y no cabe, por tanto, en vía jurisdiccional, ignorar o intentar desconocer lo que, por un  acto    propio  previo, se tiene ya expresamente admitido”. Si el Ayuntamiento hubiera cumplido con su obligación y hubiera resuelto expresamente, en su caso declarando la inadmisión de la petición, podríamos limitarnos a pronunciarnos sobre si dicha inadmisión era procedente. Pero ha sido el propio Ayuntamiento el que ha conducido la situación procesal al punto en que se encuentra.

SÉPTIMO.- Régimen de la liquidación provisional y definitiva del ICIO.

Entrando al fondo del asunto hemos de tener en cuenta que el artículo 171 de la LFHLN prescribe lo que sigue:

“1. Cuando se conceda la licencia preceptiva se practicará una liquidación provisional, determinándose la base imponible en función del presupuesto presentado por los interesados, siempre que el mismo hubiera sido visado por el colegio oficial correspondiente. Cuando no exista licencia, la base imponible será determinada por los técnicos municipales, de acuerdo con el coste estimado del proyecto.

2. A la vista de las construcciones, instalaciones u obras efectivamente realizadas y del coste real efectivo de las mismas, el Ayuntamiento, mediante la oportuna comprobación administrativa, modificará, en su caso, la base imponible a que se refiere el apartado anterior practicando la correspondiente liquidación definitiva, y exigiendo del sujeto pasivo o reintegrándole, en su caso, la cantidad que corresponda”.

Cabe resaltar que el hecho de que la Administración liquide correctamente sus derechos y controle, en su caso, el fraude fiscal es siempre de interés de los vecinos de la localidad, toda vez que, defraudada, en su caso, la Administración tributaria por ciertos contribuyentes, ha de recaer, lógicamente, sobre los restantes una mayor presión fiscal o un menor nivel de prestación de servicios públicos. Y a este interés vecinal resulta correlativa una obligación municipal de investigar según lo prescrito por el artículo 71 de LFHLN: “Las entidades locales investigarán los hechos, actos, situaciones, actividades, explotaciones y demás circunstancias que integren o condicionen el hecho imponible y comprobarán la valoración de la base de gravamen”.

En el presente caso el Ayuntamiento no niega que proceda dar cumplimiento a estas disposiciones, ni se opone a la procedencia de la correspondiente liquidación definitiva. Simplemente alega que ese momento no ha llegado todavía, puesto que las obras han finalizado recientemente y que el Ayuntamiento tiene una determinada programación para realizar las comprobaciones respecto de todas las obras de la localidad.

Consideramos que, dado que la pretensión del recurrente, no atendida cuando se formuló ante el propio Ayuntamiento, no es otra que la de que se realicen las actuaciones de comprobación correspondientes y se dicte la liquidación definitiva, y se pide de este Tribunal que se declare la obligación municipal de proceder de tal modo, y que el Ayuntamiento no se opone a dicha pretensión, antes al contrario, afirma que “ha iniciado la labor de revisión y, en su caso, liquidación tributaria en relación con la generalidad de las obras ejecutadas en el municipio” y que “dicha actuación alcanzará también a la obra promovida por los terceros interesados en el presente recurso [en realidad no han comparecido terceros en este procedimiento], si bien en el momento y de acuerdo con la planificación que establezca el propio Ayuntamiento”, procede la estimación del recurso. Cierto que el Ayuntamiento solicita su desestimación, pero entendemos que la situación es la aludida en el artículo 20, apartados 1 y 2, del citado Reglamento de desarrollo de la LFALN en materia de impugnación, que impone la solución contraria: “Los órganos de las entidades locales cuyas resoluciones o acuerdos hubiesen sido objeto de recurso podrán dirigirse en cualquier momento al Tribunal Administrativo de Navarra para indicarle por vía de informe que están dispuestas a satisfacer las pretensiones deducidas. En la resolución adoptada al efecto concretarán los motivos que aconsejen la variación del criterio con relación al mantenido en la que motivó el recurso”; “Recibido el informe, el Tribunal Administrativo de Navarra dictará la resolución correspondiente de conformidad con las pretensiones del recurrente”. Por lo tanto, hemos de acoger la pretensión del recurrente que el Ayuntamiento deberá cumplimentar, lógicamente, en el momento en que proceda conforme a la planificación municipal.

Por todo lo expuesto, el Tribunal,

RESUELVE: Que debe estimar, como estima, el recurso de alzada arriba referenciado, interpuesto contra desestimación tácita por silencio administrativo de la petición formulada por el recurrente mediante escrito de 9 de abril de 2010 al Ayuntamiento de Etxarri-Aranatz, acto que se anula por no estar ajustado a Derecho; y en su virtud declarar la obligación del Ayuntamiento de realizar las comprobaciones oportunas y de dictar la correspondiente liquidación definitiva del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras respecto de la obra citada en dicha solicitud.

Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Mª Asunción Erice.- Jon-Ander Pérez-Ilzarbe.- Miguel Izu.- Certifico.- María­-Carmen Lorente, Secretaria.-