• Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales; Acceso a documentación e información por los miembros de las entidades locales. 8;8.3

• Norma Ley Foral
• Título LF 6/1990, de 2 de julio de la Administración Local de Navarra.
• Tipo 1
• Número 76

• Norma Real Decreto
• Título
• Tipo
• Número

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

• Desestimación

• Nº Recurso 1
• Organo Judicial 1
• Sentencia fecha 1
• Sentido fallo 1
• Nº Recurso 2
• Organo Judicial 2
• Sentencia fecha 2
• Sentido fallo 2
• Apelación
• Sentencia fecha - Apelación
• Sentido fallo - Apelación

Visto por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Navarra, integrada por los Vocales que al margen se expresan, el expediente del recurso de alzada número 09-0477, interpuesto por DON ............, como Concejal del AYUNTAMIENTO DE ALLO, contra resolución de la Alcaldía del citado Ayuntamiento de fecha 23 de diciembre de 2008, desestimatoria de recurso de reposición interpuesto contra resolución de la propia Alcaldía de fecha 29 de octubre de 2008, sobre denegación de fotocopias de documentos.

Ha sido Ponente don Ángel Serrano Azcona.

ANTECEDENTES DE HECHO

1º.-  Mediante escrito de 23 de enero de 2009, Don ............, en calidad de Concejal del Ayuntamiento de Allo, interpone ante este Tribunal Administrativo de Navarra recurso contra resolución de Alcaldía de dicho Municipio nº 164/2008, de 23 de diciembre por la que se desestima un recurso de reposición deducido contra otra resolución del mismo órgano nº 126/2008, de 29 de octubre por la que se deniega entrega de fotocopias de documentos ya exhibidos, atendiendo a una solicitud de información.

2º.- Por Providencia de 6 de abril de 2009 se solicitó a la entidad recurrida la remisión del oportuno expediente administrativo y las notificaciones a eventuales terceros interesados al par que se notificó a las partes la Sección y Ponente de este Tribunal a quienes, por turno de reparto, ha correspondido la resolución de este asunto.

3º.-  El expediente municipal fue presentado el 15 de mayo de 2009 al que acompaña un informe que fija la posición del Ayuntamiento recurrido.

4º.-  Ninguna de las partes ha propuesto la práctica de prueba en este procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Son antecedentes relevantes para la resolución de este recurso los siguientes: el Concejal del Ayuntamiento de Allo, Sr. ............, solicitó el 14 de octubre de 2008 al Alcalde del Municipio la puesta a disposición para consulta de los siguientes documentos: Actas del Consejo de Administración de la Sociedad Urbanística Municipal de Allo desde julio de 2007 hasta la fecha. Se advirtió que una vez consultadas se solicitarían las copias de las que se considerasen necesarias para el ejercicio de la función pública representativa. También se solicitaron las facturas aprobadas por la Sociedad desde julio de 2007; los extractos bancarios de la Sociedad desde la misma fecha; los libros Diario y Mayor de ingresos y gastos de la Sociedad desde julio de 2007; el extracto de la cuenta contable con el Sr. APN y los contratos existentes con terceros desde esa repetida fecha.

Tras diversas vicisitudes, la exhibición de esta documentación se produjo el 28 de octubre de 2008 y, como consecuencia de la misma, el recurrente solicita verbalmente copia de la documentación examinada, advirtiendo que no se le ha entregado uno de los puntos solicitados. Ante la solicitud verbal, verbalmente se le deniega la entrega, por lo que presenta una reclamación el mismo 28 de octubre de 2008 que es resuelta al siguiente día por resolución de Alcaldía 126/2008 de 29 de octubre.

En esta resolución se motiva que ya se ha procedido a exhibir al Concejal toda la documentación solicitada y que, respecto a la cuenta contable mantenida con el proveedor de servicios Sr. APN ésta no existe, si bien se cita la cuenta y la página del Libro Mayor en la que se contienen las contabilizaciones por los servicios recibidos de tal operador. Respecto al libramiento de copias la negativa se fundamenta en el artículo 16 del ROF, que aunque no existe cita del párrafo, debe entenderse referida a la parte del precepto que reza el libramiento de copias se limitará a los casos citados de acceso libre de los concejales a la información y a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno.

Disconforme con esta resolución el Sr. ............ interpone recurso de reposición resaltando la aparente contradicción que se manifiesta en que los vecinos tienen acceso al derecho a copias que se deniega al Concejal; que este Tribunal Administrativo se pronunció a favor de que el derecho a la información de las sociedades municipales es igual al referido a la actividad municipal propiamente dicha; alega también que la necesidad de obtener copias está fundada en el tipo y en la especificidad de la actividad contable de la Sociedad municipal que debe ser analizada para la actuación como Concejal que le corresponde.

Este recurso de reposición es desestimado por dos considerandos: el derecho a la obtención de copias no constituye parte del núcleo del derecho fundamental del artículo 23 CE, de configuración legal. El segundo considerando establece que ya se satisfizo el derecho a la información del recurrente y la denegación de la emisión o libramiento de copias se fundamenta no concurriendo la circunstancia de que se tratara de documentación de libre acceso a los ciudadanos.

Por lo tanto: habiéndose satisfecho el derecho a la información requerida por el Concejal, la litis se centra en el derecho instado a la obtención de copias que es negado en instancia y en reposición por el Alcalde fundamentándose en ambas resoluciones,-126/2008 de 29 de octubre y 164/2008, de 23 de diciembre-, en que los documentos solicitados no son de libre acceso a los ciudadanos.

En consecuencia, el núcleo de la litis consiste en examinar si la motivación de las resoluciones denegatorias está fundada en Derecho.

SEGUNDO.-  La ahora planteada es problemática recurrente entre las que se suscitan ante este Tribunal Administrativo. Es por ello que, entre la actividad del Tribunal figure una constante doctrina en la materia.

En frecuentes resoluciones hemos manifestado que compone el núcleo fundamental de la litis el derecho a la obtención de copias de documentos, consiguiente al derecho a la información de los miembros de las Corporaciones locales que está regulado de forma  básica en el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local que dispone que todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función. La solicitud de ejercicio del derecho recogido en el párrafo anterior habrá de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes  a aquel en que se hubiese presentado.

Similar o parecida dicción contiene el artículo 76 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, que añade que quien negase información a los miembros de la Corporación incurrirá en responsabilidad.

Estas previsiones normativas deben ponerse en conexión con los artículos 35 y 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre que regulan el derecho de los ciudadanos a acceder a la información de los archivos y registros de las Administraciones públicas y al consiguiente derecho a obtener copias y certificados de documentos.

La construcción jurisprudencial de estos derechos viene distinguiendo entre el derecho a la información  y el derecho a la obtención de copias. Dentro del derecho a la información que corresponde a todo ciudadano existe una forma cualificada, la de los que ostentan la cualidad de miembros de las Corporaciones locales, que compone una manifestación del derecho a la participación política del artículo 23.2 de la CE. La negativa a este derecho supone, en casos, una conculcación de los derechos cívicos, entendidos como derechos fundamentales,-y el contenido en el artículo 23.2 CE lo es-,  con relevancia, incluso, penal. Es además, el derecho a la información de los miembros corporativos más amplio que el de los ciudadanos que no ostentan esa cualidad pues, en tanto los ciudadanos pueden acceder a registros y documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea su soporte, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados a la fecha de la solicitud y que no afecten a la intimidad de las personas, los corporativos tienen derecho a ser informados para el ejercicio de su función de cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de la Corporación.

El derecho a la obtención de copias de documentos, es inherente al de información, según establece el artículo 37.8 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, según el cual, el derecho de acceso (a registros y expedientes) conllevará el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Administración…En este caso, el régimen del derecho a la información es común y no tiene un plus de protección jurídica en el caso de corporativos, pues ha establecido la jurisprudencia que el derecho a la obtención de copias no es una manifestación de la configuración legal del derecho fundamental del artículo 23.2 CE.

TERCERO.- El artículo 23.2 de la Constitución reconoce a todos los ciudadanos el derecho acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalan las leyes, lo que garantiza no sólo el acceso igualitario a los funciones y cargos públicos, sino también que quienes han accedido a los mismos se mantengan en ellos sin perturbaciones ilegítimas y los desempeñen de conformidad con lo que la Ley disponga. El artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora de las Bases del Régimen Local y el 76 de la ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra reconocen el derecho de los miembros de las entidades locales a la información que, obrante en los archivos de la entidad, resulten precisos para el desarrollo de su función.

Así el precepto citado de la legislación básica establece que todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen el derecho a obtener del Alcalde o del Presidente de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos e informes obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función. De donde se deduce que el Concejal, una vez han accedido al cargo, participa de la actuación pública, que se muestra en una amplia gama de asuntos concretos locales; entre los que cabe destacar el derecho a la fiscalización de las actuaciones corporativas, y al control, análisis y estudio e información de los antecedentes necesarios, obrantes en los servicios de la Corporación, tanto para su labor de control, como  para documentarse con vistas a decisiones a adoptar en el futuro.

CUARTO.-  Como hemos dicho en el segundo de nuestros fundamentos, una cuestión es el derecho a la información de los corporativos, que es un derecho especialmente protegido y ampliado a todo tipo de actuaciones aun cuando los expedientes no hayan sido finalizados, y otro el derecho a la obtención de copias y documentos en que los corporativos siguen el régimen común establecido para el resto de ciudadanos, si bien, como este Tribunal viene declarando, tal derecho a emisión de copias de documentos a favor de corporativos  es más amplio que el que disfrutan los ciudadanos al no ser exigido el requisito de  que la petición se refiera a procedimientos finalizados.

Coincide el Tribunal con la afirmación municipal de que el derecho a la obtención de copias no integra el núcleo del derecho fundamental a la participación política ex art. 23 CE. Es materia ya trillada por la jurisprudencia. Así, entre otras muchas, SSTS de 14 de marzo de 2000 (RJ 2000,3182); 13 de febrero de 1998 (RJ 1998,2185); 19 de julio de 1989 (RJ 1989,5650); 5 de mayo de 1995 (1995, 3641); y 21 de abril de 1997 (RJ1997, 3006).

Según reza la STS de 29 de marzo de 2006 (RJ 2006, 2286) hay en esta jurisprudencia la declaración principal de que el núcleo esencial del derecho a participar en asuntos públicos supone para los concejales el acceso a la documentación e información existente en el Ayuntamiento, pero no les añade ningún otro complemento que exceda del fin de estar informados. Esa declaración principal se completa con la afirmación adicional de que debe establecerse una distinción entre el derecho a la información y el derecho a obtener copias; y con la aclaración de que en el artículo 23.2 CE se integra el derecho a la información (reconocido y regulado en el artículo 77 LRBRL) pero no el de obtener copias o documentos. Y por lo que hace a este diferente derecho a obtener copias, se señala que ha de estarse a lo que establece el artículo 16 ROF, que no lo reconoce con carácter general, sino limitándolo a los casos de acceso libre del artículo 15 de ese mismo Reglamento y a aquéllos en que sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno, y se destaca que entre estos supuestos de acceso libre está la información o documentación que sean de libre acceso para los ciudadanos. Esa jurisprudencia ha negado también que del artículo 37   de la Ley 30/1992 se pueda derivar ese derecho a la obtención de copias. Para ello ha invocado lo establecido en su apartado 6 f) (que dice que se regirá por sus disposiciones específicas el acceso a los documentos por parte, entre otros,  de   los miembros de una corporación local) y, sobre todo, de los dispuesto en sus apartados 7 y 8. Estos últimos apartados no establecen el derecho a la obtención indiscriminada de copias o certificados de documentos por los particulares y sí dispone que el derecho de acceso será ejercido “debiéndose a tal fin, formula petición individualizada de los documentos (…) sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias.

No obstante, debe matizarse, como también lo hace la jurisprudencia, que aunque el derecho a obtener copias por parte de Concejales, no es un derecho fundamental derivado directamente de la Constitución, sí incide en el derecho a la participación política derivado de la normativa infraconstitucional y se reconoce como instrumento para  ejercer el cargo de Concejal.

Por ello, las condiciones para reclamar el derecho a la obtención de copias serán diferentes según el título normativo que se invoque para instarlo. Cuando se ejercite el amparo del artículo 15 del ROF, párrafos a) y b) habrá de precisarse el asunto en relación al cual se piden las copias, y cuando sea el apartado c) deberá cumplirse con la exigencia de individualización documental que establecen los párrafos 7 y 8 del artículo 37 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre.

En todo caso recae sobre el Ayuntamiento destinatario de la petición la carga de justificar su denegación.

QUINTO.- En el presente caso, ciertamente el recurrente, en su escrito de instancia de 28 de octubre de 2008 no argumentó ningún título normativo. En la resolución denegatoria nº 126/2008, de 29 de octubre, se cita el artículo 16 del ROF, sin expresión del párrafo concreto a que se acoge para motivar la negativa. En el recurso de reposición se cita el artículo 35 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre y en la resolución desestimatoria se insiste en fundar la negativa en el artículo 16 del ROF, sin mayor concreción.

Como quiera que el objeto del recurso debemos extraerlo de los antecedentes fácticos y del petitum, -pues el particular no está obligado a conocer especialmente la aplicación del Derecho o puede apelar a preceptos no indicados al caso-, es en la motivación del la entidad recurrida donde debemos detenernos. La denegación de la emisión o libramiento de copias individualizadas se ha fundamentado, sin mayor precisión, en el artículo 16 de ROF. Por lo que aquí interesa tal precepto textualmente dice: el libramiento de copias se limitará a los casos citados de acceso libre a la información y a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno. Es el artículo 15 el que detalla los supuestos de acceso a la información por parte de Concejales, sin necesidad de acreditar de que están autorizados: cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, a la información propia de las mismas; cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la Corporación a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal; cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a la información de documentación de la entidad local que sean de libre acceso a los ciudadanos.

En este marco, -excluida la causa de concurrir el libre acceso de los ciudadanos a la información solicitada y la causa de ostentar delegaciones para tener acceso libre a la documentación relacionada con la delegación-, únicamente podría considerarse la causa de libre acceso a los acuerdos y resoluciones que dicten los órganos municipales. Aun entendida la Sociedad como modo de gestión directa de servicios (art. 192.1.d Ley Foral 6/1990, de 2 de julio), no podemos considerar que la petición de documentación se haya referido a resoluciones o acuerdos adoptados por la misma, ni se nos ha acreditado la pertenencia a tal entidad del recurrente que le habilitaría para tener acceso a mayor información y documentación en relación con los asuntos a tratar en el seno de la misma.

Aun teniendo en cuenta el artículo 197.2 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, según el cual, en los supuestos de sociedades mercantiles como modo de gestión directa de los servicios locales, cuanto todo el capital haya sido aportado por la entidad local,- dato que desconocemos, pues no se nos han entregado los Estatutos de la Sociedad Urbanística Municipal de Allo-, la corporación interesada asumirá las funciones de Junta General, no es menos cierto que las atribuciones de tal órgano previstas en la Ley 2/1995, de 23 de marzo, de Sociedades de Responsabilidad Limitada tales como la censura de la gestión social, la aprobación de las cuentas anuales, la aplicación del resultado, nombramiento y separaciones de administradores, liquidadores y auditores de cuentas, así como el ejercicio de la acción social de responsabilidad sobre ellos, autorización sobre actividades de los administradores, modificación de estatutos, aumento y reducción de capital social, transformación, fusión, escisión y disolución de la sociedad, etc. son ajenas a la documentación solicitada por el recurrente.

Por ello no entendemos acaparado por el artículo 15 del ROF la petición de la que trae causa este recurso, pues no tiene la cualidad de un previo acceso libre a la información, ya que la información solicitada no corresponde a asuntos que deba resolver un órgano del que forme parte el corporativo, sino del administrador único. Todo ello sin perjuicio de los sistemas de información establecido en favor de los socios componentes de la Junta General, de conformidad con la legislación mercantil.

No acreditados tales extremos el Tribunal encuentra adecuada la motivación denegatoria de las resoluciones recurridas, por lo que debemos desestimar el recurso.

Por cuanto antecede, el Tribunal

RESUELVE: que debemos desestimar, como desestimamos, el recurso arriba referenciado interpuesto por el Concejal de Allo D. ............ contra resoluciones municipales, citadas en el cuerpo de esta Resolución, denegatorias de libramiento de copias de documentos referentes a la Sociedad Urbanística Municipal de Allo S.L.U.; resoluciones que confirmamos por ser adecuadas al ordenamiento.

Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Carlos Arroyo.- María-Jesús Moreno.- Ángel Serrano.- Certifico.- María­-Carmen Lorente, Secretaria.-