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Visto por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Navarra, integrada por los Vocales que al margen se expresan, el expediente del recurso de alzada número 08-5277, interpuesto por DON ............, en nombre y representación de “AAAA S.A.”, y DON ............, en nombre y representación de “BBBB, S.A.”, contra desestimación tácita, por parte del AYUNTAMIENTO DE NOÁIN (VALLE DE ELORZ), de reclamación efectuada en fecha 14 de abril de 2008, sobre solicitud de indemnización por el menor valor de unas parcelas derivado de la modificación de la Unidad de Ejecución U.E.6..4 del Área 6 de Plan Municipal.
Ha sido Ponente don Jon-Ander Pérez-Ilzarbe Saragüeta.
ANTECEDENTES DE HECHO
1º.- El 22 de julio de 2008, don ............, en nombre y representación de “AAAA, S.A.”, y don ............, en nombre y representación de “BBBB, S.A.”, interponen recurso de alzada contra la desestimación presunta por silencio administrativo de una solicitud de resarcimiento de daños y perjuicios en concepto de responsabilidad patrimonial dirigida con fecha 14 de abril de 2008 al Ayuntamiento de Noáin-Valle de Elorz.
2º.- Mediante providencia del Presidente de este Tribunal se dio traslado del recurso al Ayuntamiento de Noáin-Valle de Elorz para que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Foral 173/1999, de 24 de mayo, por el que se da nueva redacción al Capítulo II del Reglamento de desarrollo de 6/1990, de de Navarra, en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida; extremos ambos que fueron cumplimentados por referida.
3º.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPAC), en relación con el artículo 16 del Reglamento de desarrollo de 6/1990, de 2 de julio, de de Navarra, en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, según la redacción dada al mismo por el Decreto Foral 173/1999, de 24 de mayo, no procede aceptar las peticiones de prueba de las partes, puesto que, como se verá, su efectiva realización carecería de trascendencia respecto de la cuestión que determina la inadmisibilidad del recurso.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Resolución anterior de este Tribunal Administrativo en relación con la cuestión planteada.
La Resolución número 1981/2007 de este Tribunal Administrativo, de fecha 28 de junio de 2007, dictada en respuesta al recurso de alzada número 07-0121, sintetizaba así la cuestión que da origen al problema planteado:
“1º. El 3 de noviembre de 2005, el Pleno del Ayuntamiento de Noáin (Valle de Elorz) aprobó definitivamente un Proyecto de Urbanización para la unidad de ejecución UE-6.4 de Noáin (aprobación publicada en el Boletín Oficial de Navarra número 151, de 19 de diciembre de 2005), que contenía planos de rasantes cuyas cotas se situaban a una altura sobre el nivel del mar de 436 metros (más exactamente, entre 435,75 y 436,05 metros).
2º. Sin embargo, dicho Ayuntamiento permitió, toleró o, cuando menos, no impidió actuaciones urbanizadoras en la contigua unidad UE 6.5, que conllevaban -mediante considerables movimientos de tierras- una notable elevación de las rasantes en el límite con la unidad UE-6.4.
3º. La determinación de las rasantes del planeamiento es una competencia municipal irrenunciable, como lo es, asimismo, el control del cumplimiento de las mismas.
Por esta razón, asiste a los recurrentes -que aducen perjuicios derivados de todo ello- el derecho a exigir que el cambio operado no les perjudique; esto es, que las cuotas de urbanización que se les giren no incluyan los gastos relativos al “relleno” de tierras y a las soluciones técnicas vinculadas al mismo que sean necesarias para compensar el cambio de rasantes operado. Asimismo, podrían reclamar en vía de responsabilidad patrimonial si demostraran que, como resultado de estos cambios, las naves proyectadas en sus terrenos pierden valor económico respecto del que hubieran alcanzado de haberse ejecutado las obras urbanizadoras conforme al Proyecto de Urbanización inicial.”
La misma Resolución citada formuló las siguientes consideraciones acerca de la responsabilidad patrimonial que ahora se reclama:
“SEXTO.- El recurrente, tanto en éste como en otros recursos interpuestos sobre esta cuestión, ha venido planteando la existencia de posibles perjuicios económicos derivados de la actuación municipal.
1º. A este respecto, procede señalar que el principio de responsabilidad patrimonial de los organismos y entidades de la Administración Local viene enunciado en los artículos 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y 317.3 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra. Según el último artículo citado, “las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos por la legislación general sobre responsabilidad administrativa.” Así pues, estas disposiciones legales remiten a la legislación general sobre responsabilidad administrativa.
Según el artículo 106.2 de la Constitución, “los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. Del mismo modo, el artículo 139.1 de la LRJAPAC, dispone que “los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas”.
Numerosas Sentencias del Tribunal Supremo, como la de 27 de junio de 2006 (RJ 2006/4752), acogen “el derecho de los particulares a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y, el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado, habiéndose precisado por la jurisprudencia (Sentencias de 24 de marzo de 1992, RJ 1992, 3386, 5 de octubre de 1993, RJ 1993, 7192, y 2 y 22 de marzo de 1995, RJ 1995, 1986, por todas) que para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos:
a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.
c) Ausencia de fuerza mayor.
d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente por su propia conducta.
Asimismo, a los fines del artículo 106.2 de la Constitución, la jurisprudencia (Sentencias de 5 de junio de 1989, RJ 1989/4338, y 22 de marzo de 1995, RJ 1995/1986), ha homologado como servicio público, toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado lesivo”.
2º. En casos de este tipo, Sentencias como la del TSJ de Valencia de 17 de diciembre de 2006, Jur 2007/93292, se pronuncian en estos o análogos términos:
“(…) la decisión municipal, no existiendo infracción urbanística alguna, pretende una modificación de criterios en perjuicio de la agrupación actora que ha ejecutado las obras en la confianza legítima de su conformidad al ordenamiento y de acuerdo con el beneplácito municipal, pretendiendo ahora la corporación que la misma realice y sufrague unas nuevas obras (…) además de las ya aprobadas (…) junto con las otras tres unidades de ejecución, lo cual pugna con los más elementales principios de equidad”. En el presente caso, de los datos obrantes en el expediente se deduce que el Ayuntamiento de Noáin (Valle de Elorz) paralizó, con fecha 26 de enero de 2006, las obras proyectadas en la UE-6.4 conforme al Proyecto de Urbanización aprobado el 3 de noviembre de 2005.
3º. Otro dato de interés respecto de la posibilidad de plantear responsabilidades patrimoniales en el caso que nos ocupa lo proporciona esta última Sentencia cuando afirma:
“Ante la justificación que arguye el Ayuntamiento (?) la falta de aportación de unos planos y del acta de replanteo de rasantes (?) se afirma en la Sentencia que se trata de “una deficiencia subsanable que no puede ser causa de denegación de la recepción, sino, en su caso, de subsanación”, y en cuanto al replanteo de rasantes, consta en los informes del Ingeniero Agrónomo Municipal que la altimetría y planimetría se han ejecutado conforme al Proyecto aprobado (…) de manera que la inactividad originaria de la administración no puede servir para amparar ahora un perjuicio para quien aparece haber cumplido diligentemente (…), pues tal solución pugna con el principio de confianza legítima e interdicción de la arbitrariedad”.
Conviene recordar que, en términos similares a los del supuesto que analiza esta Sentencia, en el caso aquí planteado, el Ayuntamiento de Noáin (Valle de Elorz) sostenía también lo siguiente:
“Todo este tema viene al no ponerse de acuerdo las dos Unidades de Ejecución UE-6.4 y UE 6.5 en el Acta de Replanteo de Rasantes” (Informe municipal de 26 de marzo de 2007).
Y, asimismo:
“(…) las empresas recurrentes obtuvieron la aprobación de su Proyecto de Urbanización condicionada o cuando menos con la advertencia de que era imprescindible que lo coordinasen con el Proyecto de Urbanización de la U.E. 6.5, emplazando a ambas Unidades a la firma de un único Acta de Replanteo” (informe municipal de 15 de enero de 2007).
Pues bien, tal y como se aclara en la Sentencia que acabamos de transcribir (entre otras), el mero incumplimiento de un requerimiento para la elaboración de un documento de replanteo de los lindes entre las unidades a suscribir por los propietarios de las mismas no exime de responsabilidad al Ayuntamiento. Pero es que, además, a diferencia del caso de la Sentencia transcrita, resulta evidente que el Ayuntamiento de Noáin (Valle de Elorz) no entendía por “replanteo” la simple traslación al terreno de la cota 436 señalada en los planos del Proyecto de Urbanización aprobado por el Pleno el 3 de noviembre de 2005 (en cuyo caso, tal y como señala dicha Sentencia, se trataría, de todos modos, de una carencia formal, fácilmente subsanable con la tecnología topográfica actual); sino que llamaba impropiamente “replanteo” a un pacto entre propietarios para determinar otras rasantes distintas de las aprobadas para el límite de la unidad UE-6.4 con la UE-6.5. Y tal pacto, según se viene precisando, habría de reputarse contrario a Derecho por partida doble:
- porque implicaría prescindir de las rasantes aprobadas el 3 de noviembre de 2005 para la UE-6.4;
- y porque, como hemos señalado, el Ayuntamiento está legalmente obligado a ser él quien determine las rasantes en el planeamiento, sin poder remitir la cuestión a un eventual acuerdo entre propietarios.
4º. En este sentido, cabría, en principio, plantear la cuestión sobre las siguientes bases:
a) Los perjudicados por las actuaciones municipales (de acción u omisión) que conllevan la necesidad de modificar las rasantes ya aprobadas no tienen el deber jurídico de soportar las consecuencias perjudiciales que deriven del cambio.
En consecuencia, los propietarios de la unidad UE-6.4 pueden exigir que el cambio operado no les perjudique; esto es, que las cuotas de urbanización que se les giren no incluyan los gastos relativos al “relleno” de tierras y a las soluciones técnicas vinculadas al mismo que sean necesarias para compensar el cambio de rasantes operado.
A este respecto, en caso de que alguna parte de dichos costes quedara sin cubrir por la empresa “Iru.In” (que, según los datos obrantes en el expediente, parece asumir, en principio, el sobrecoste derivado del “relleno”), cabría apreciar una relación de causalidad entre el perjuicio correspondiente y la actuación (o más bien inacción) municipal constatada durante un período de varios meses, según se deduce del relato expuesto en el Fundamento de Derecho primero.
Así, por ejemplo, en otro caso de actuación de una empresa que generaba indirectamente sobrecostos a propietarios colindantes, la Sentencia del TSJ del País Vasco de 4 de abril de 2006, Jur 2006/193523, declaró:
“(…) procede estimar parcialmente la pretensión articulada por la parte recurrente, puesto que la Junta de compensación debe asumir los costos en cuanto se ha beneficiado, si bien por el importe que le hubiera costado según su propio proyecto y con los precios que tenía contratados, y que se ha cuantificado en 3.990.384 ptas. La Junta de Compensación no tiene por qué asumir el sobrecosto por la actuación unilateral de la empresa recurrente (…).”
En el caso aquí analizado, cabe añadir que la responsabilidad por los sobrecostos que se generen, respecto de los costes originales estimados conforme al Proyecto de Urbanización aprobado el 3 de noviembre de 2005, y que no quedaran cubiertos por los propietarios de la unidad UE-6.5, serían, en principio, reclamables frente al Ayuntamiento.
Se ha de puntualizar que, a juicio de este Tribunal, las actuaciones del Ayuntamiento de Noáin (Valle de Elorz) conducentes a asumir directamente la responsabilidad urbanizadora en el área a fin de solucionar el problema creado se orientan en la dirección correcta; pero no eximen de responsabilidad por los perjuicios que puedan derivar de la inacción municipal anterior.
b) Asimismo, si finalmente el “relleno” no afectara a toda la unidad UE-6.4 y, por ende, las naves a construir quedasen en pendiente, podría plantearse la posibilidad de reclamar alguna indemnización por el menor valor que pudiera atribuirse en el mercado a tales naves respecto de las situadas en áreas perfectamente llanas. Pero sin olvidar que tal planteamiento requeriría pruebas claras y suficientes de tal lesión patrimonial, basadas en estudios de mercado o documentos análogos, sin que pueda entenderse que basten a tal efecto meras afirmaciones sobre precios estimados como las que formula el recurrente en su escrito de 28 de junio de 2006, obrante en el expediente.
5º. Ahora bien, lo cierto es que, aunque se invoquen posibles perjuicios, éstos no han sido -que sepamos-, hasta el momento, objeto de reclamación específica por las vías legales de exigencia de responsabilidad patrimonial. No procede, por tanto, efectuar ningún pronunciamiento concreto sobre esta cuestión en esta vía de recurso, más allá de las reflexiones que se acaban de plantear”.
SEGUNDO.- Inadmisibilidad del recurso de alzada por pendencia del expediente de responsabilidad patrimonial en sede municipal.
1. El Ayuntamiento de Noáin-Valle de Elorz aduce que, en la fecha en que se interpuso el recurso de alzada (22 de julio de 2008) aún no había vencido el plazo legal para pronunciarse acerca de la solicitud de responsabilidad patrimonial presentada por el hoy recurrente el 14 de abril de 2008; y que, mediante acuerdo plenario unánime del 22 de octubre de 2008, ha dado inicio al expediente administrativo correspondiente.
En efecto, el artículo 13.3 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, dispone: “Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento, o el plazo que resulte de añadirles un período extraordinario de prueba, de conformidad con el artículo 9 de este Reglamento, sin que haya recaído resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular”.
2. Ahora bien, aunque en la fecha de interposición del recurso no había transcurrido el plazo legal para resolver acerca de la precitada solicitud, cabría plantear la siguiente cuestión: el acuerdo municipal del 22 de octubre de 2008, que inicia el expediente sobre la mentada reclamación de resarcimiento en concepto de responsabilidad patrimonial, ¿llega después de que la solicitud presentada al respecto el 14 de abril de 2008 debiera entenderse tácitamente desestimada?
Este Tribunal Administrativo, a la vista de los datos que obran en el expediente, considera que la respuesta a la citada pregunta ha de ser negativa; porque, en la fecha de presentación de la solicitud de resarcimiento -14 de abril de 2008- aún no se habían estabilizado totalmente los posibles efectos lesivos del actuar municipal, y, por ende, todavía no resultaba posible determinar los eventuales daños con la debida exactitud.
A este respecto, debe señalarse que la reclamación presentada abarca tanto la posible pérdida de valor de mercado de las naves debido a la necesidad de levantar rampas de acceso interiores como el presunto sobrecoste derivado de las obras de urbanización adicionales forzadas por el error municipal consistente en no determinar a su debido tiempo las rasantes de la unidad.
Sobre ese último aspecto, la Resolución de este Tribunal Administrativo que se transcribe en el anterior Fundamento de Derecho puntualizaba que “los sobrecostos que se generen, respecto de los costes originales estimados conforme al Proyecto de Urbanización aprobado el 3 de noviembre de 2005, y que no quedaran cubiertos por los propietarios de la unidad UE-6.5, serían, en principio, reclamables frente al Ayuntamiento”. En consecuencia, conocer si los propietarios de la unidad UE-6.5 asumen o no finalmente dichos sobrecostos devenía cuestión clave para determinar el grado y cuantía de las posibles responsabilidades municipales.
Pues bien, los informes técnicos relativos a la distribución final de cuotas de urbanización entre los propietarios de la unidades UE-6.4 y UE-6.5 que plantea el Ayuntamiento datan de los días 20 y 21 de octubre de 2008, y se incorporan al expediente de responsabilidad patrimonial incoado el 22 de octubre de 2008. Hasta ese momento no quedan del todo clarificados los sobrecostos de urbanización que el Ayuntamiento de Noáin-Valle de Elorz va a imputar efectivamente a los propietarios de la contigua unidad UE-6.5.
Es, por consiguiente, este último momento temporal citado (20-22 de octubre de 2008) el primero en el que se cuenta ya con todos los elementos de juicio precisos para que queden determinados los eventuales daños y, por ende, dilucidar una reclamación de responsabilidad patrimonial sobre esta cuestión. Según acredita la copia del expediente aportada a este Tribunal, constan ya las valoraciones respectivas acerca de las cuotas de urbanización a abonar por los propietarios de una y otra unidad, así como lo aducido acerca del menor valor que pudiera atribuirse en el mercado a tales naves respecto de las situadas en áreas perfectamente llanas debido a la necesidad de habilitar rampas de acceso.
Según el artículo 142.5 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, “el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo”. Como declara, por ejemplo, la Sentencia del TSJ de Castilla-La Mancha del 15 de noviembre de 2006, JUR 2006\9788, el criterio indicado es aplicable a “los daños (…) de tracto sucesivo”, que derivan de diversas actuaciones u omisiones a lo largo de un período de tiempo, y no de una sola. Cuando parte del posible daño depende de un acto administrativo (sobre la determinación de las cuotas de urbanización respectivas para las dos unidades contiguas, en el caso aquí analizado), la Sentencia de la Audiencia Nacional del 17 de mayo de 2006, JUR 2006\170928, puntualiza que, al menos en parte, el “efecto lesivo se anuda” a dicho acto.
Al decir de la Sentencia del TSJ de Madrid del 2 de abril de 2001, similar a otras muchas, este último inciso que acabamos de subrayar debe interpretarse en el sentido de que “debe tenerse conocimiento del efecto lesivo como consecuencia de la actuación del servicio público. Es a partir de ese conocimiento (cosa lógica por otro lado) cuando puede ejercitarse la acción reparatoria (…)”.
De todo ello se concluye que procede esperar a la resolución definitiva del expediente de responsabilidad patrimonial incoado mediante Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Noáin-Valle de Elorz del 22 de octubre de 2008. Frente a lo que resuelva al respecto dicho Ayuntamiento (o bien contra la desestimación presunta, si llegara a darse tal situación) podrán entablarse, en su caso, las vías de recurso pertinentes: bien la de alzada ante este Tribunal Administrativo, o bien directamente la contencioso-administrativa.
3. El artículo 22.1.g) del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, conforme a la redacción dada al mismo por el Decreto Foral 173/1999, de 24 de mayo, dispone que “La resolución declarará la inadmisibilidad del recurso de alzada en los casos siguientes: (…) Cuando el recurso tenga por objeto actos no susceptibles de impugnación”.
En consecuencia, procede declarar la inadmisibilidad del recurso de alzada en este momento procedimental del expediente municipal relativo a la solicitud de resarcimiento en concepto de responsabilidad patrimonial planteado por los recurrentes.
Por todo lo expuesto, el Tribunal,
RESUELVE: Que debemos declarar, como declaramos, la inadmisibilidad del recurso de alzada arriba referenciado, interpuesto por don ............, en nombre y representación de “AAAA, S.A.”, y don ............, en nombre y representación de “BBBB, S.A.” frente a la, a su juicio, desestimación presunta por silencio administrativo de reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida al Ayuntamiento de Noáin-Valle de Elorz, en tanto no recaiga resolución expresa, o bien desestimación presunta, del expediente incoado a tal fin el 22 de octubre de 2008.
Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Mª Asunción Erice.- Jon-Ander Pérez-Ilzarbe.- Miguel Izu.- Certifico.- María-Carmen Lorente, Secretaria.-