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08-03066

  • Nº Expediente 08-03066
  • Nº Resolución 07591/08
  • Fecha resolución 14-11-2008
  • Sección TAN Tercera
  • Materia 1
    • Urbanismo; Planificación 16;16.1
  • Materia 2
  • Materia 3
  • Materia 4
  • Disposición 1
    • Norma Ley Foral
    • Título Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo
    • Tipo 1
    • Número 81
  • Disposición 2
    • Norma Ley
    • Título Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local
    • Tipo 1
    • Número 70
  • Disposición 3
    • Norma Ley
    • Título Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
    • Tipo 1
    • Número 62, 67
  • Disposición 4
    • Norma Ley Foral
    • Título Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo
    • Tipo 1
    • Número 10
  • Tema Aprobación definitiva del Plan Parcial del Sector 1 de la Unidad Integrada 9 de Tudela, "Gardachales".
  • Resumen

    Plan Parcial aprobado sin que se haya publicado la normativa urbanística de la modificación estructurante del planeamiento general: nulo de pleno Derecho en virtud de lo dispuesto en los artículos  62.2 de la LRJAPAC, 70.2 de la LBRL y 81.1 de la LFOTU. No cabe esperar a que se publique la normativa (si llegara el caso) para considerar convalidado el Plan Parcial, puesto que la nulidad plena no es convalidable.

    Distinción entre aprobación provisional del planeamiento urbanístico por el Ayuntamiento y aprobación definitiva por Orden Foral en las modificaciones estructurantes: esta última constituye un acto administrativo de ejercicio de un control de legalidad preventivo en sentido amplio, que no puede determinar el modelo urbanístico local, como sí hace, en cambio, el Ayuntamiento mediante la aprobación provisional. Ese control preventivo foral es una condición de eficacia, no de validez, del Plan. Por tanto, (a diferencia de lo que ocurre con las normas cuyo contenido es contrario a disposiciones de rango superior en el momento de aprobarse aquéllas), cabe que la Orden Foral de aprobación definitiva, como tal, incurra en vicios de anulabilidad subsanables. Así, por ejemplo, son factibles convalidaciones por ratificación por la Consejería de lo decidido por una Dirección General o mediante realización de un trámite inicialmente omitido. Pero, en el caso planteado, no se dan circunstancias de este tipo, sino solamente una contradicción o colisión entre disposiciones generales de distinto rango -Plan Parcial y Plan Municipal- en el momento en que aquél se aprueba. En consecuencia, el acuerdo municipal aprobatorio del Plan Parcial ha de ser declarado nulo. (Tudela).     

  • Sentido de la Resolución
    • Estimación
  • Contencioso Administrativo
    • Nº Recurso 1
    • Organo Judicial 1
    • Sentencia fecha 1
    • Sentido fallo 1
    • Nº Recurso 2
    • Organo Judicial 2
    • Sentencia fecha 2
    • Sentido fallo 2
    • Apelación
    • Sentencia fecha - Apelación
    • Sentido fallo - Apelación
  • Resolución

    Visto por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Navarra, integrada por los Vocales que al margen se expresan, el expediente del recurso de alzada número 08-3066, interpuesto por DON ............ contra acuerdo del Pleno del M.I. AYUNTAMIENTO DE TUDELA de fecha 28 de febrero de 2008, sobre aprobación definitiva del Plan Parcial del Sector 1, de la Unidad Integrada 9 “Gardachales”.

    Ha sido Ponente don Jon-Ander Pérez-Ilzarbe Saragüeta.

    ANTECEDENTES DE HECHO

    1º.- En el Boletín Oficial de Navarra número 151, de 5 de diciembre de 2007, y mediante Resolución número 481/2007, de 16 de noviembre, del Director General de Vivienda y Ordenación del Territorio del Gobierno de Navarra, se dio curso a la publicación de la Orden Foral 289/2007, del 30 de mayo, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, que aprueba definitivamente el expediente de modificación del Plan Municipal de Tudela para el Sector S-1 de la UI-9, “Gardachales”, y redelimitación de la UE-36, promovido por la “Agrupación Civil Gardachales”. No consta que se haya publicado aún la normativa urbanística correspondiente.

    2º.- Mediante Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Tudela de 28 de febrero de 2008 se aprobó definitivamente el Plan Parcial del citado sector “Gardachales”.

    3º.- Con fecha 23 de abril de 2008, don ............interpone recurso de alzada ante este Tribunal Administrativo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Tudela de 28 de febrero de 2008 que aprobó definitivamente el Plan Parcial del sector “Gardachales”, aduciendo que no cabe aprobar el Plan Parcial sin previa publicación de la normativa urbanística de la modificación de planeamiento de la que trae causa.

    4º.- Mediante Providencia del Presidente de este Tribunal se dio traslado del recurso al Ayuntamiento de Tudela para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, según la redacción dada al mismo por el Decreto Foral 173/1999, de 24 de mayo, remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida; extremos ambos que fueron cumplimentados por la Corporación de referencia.

    5º.- Conforme a lo previsto en el artículo 14 del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, según la redacción dada al mismo por el Decreto Foral 173/1999, de 24 de mayo, no procede acceder a la solicitud de acumulación del expediente con los correspondientes a los recursos de alzada números 3111-08 y 3292-08, porque la total diferenciación entre las “causa petendi” de unos y otros no permite apreciar “conexión directa” o “identidad sustancial” entre sus contenidos respectivos.

    6º.- Las partes no proponen la realización de actividades probatorias.

    FUNDAMENTOS DE DERECHO

    PRIMERO.- Una cuestión similar a la planteada por el recurrente fue resuelta por este Tribunal Administrativo mediante Resolución 3687/2006, de 1 de diciembre de 2006, confirmada en este punto por Sentencia del TSJ de Navarra del 28 de junio de 2007, JUR 2007\337079.

    La citada Resolución decía lo siguiente:

    “PRIMERO.- De entrada, alega el recurrente que la Modificación número 27 de las Normas Urbanísticas Municipales del Valle de Aranguren (Sector Entremutilvas), en la que se ampara la elaboración y aprobación del Plan Parcial impugnado, carece de eficacia al no estar publicada su normativa urbanística en el Boletín Oficial de Navarra como exige el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, lo que necesariamente arrastra la nulidad radical del posterior Plan Parcial al carecer del necesario soporte normativo.

    Y, en efecto, en el Boletín Oficial de Navarra, núm. 77, de 28 de junio de 2004, aparece publicada la Orden Foral 583/2004, de 28 de mayo, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, por la que se aprueba definitivamente el expediente de modificación de las referidas Normas Urbanísticas, pero no aparecen publicadas las normas urbanísticas de dicha Modificación.

    El Ayuntamiento del Valle de Aranguren y el tercer interesado nada oponen a esta alegación en sus respectivos escritos de informe y alegaciones.  

    SEGUNDO.- Pues bien, la publicación en el correspondiente Boletín Oficial, en nuestro caso en el BON, de los planes de ordenación urbana es requisito imprescindible de eficacia de los mismos, esto es, es requisito necesario para su entrada en vigor. Así lo dispone constante y reiterada jurisprudencia (Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2001 -RJ 6880- y de 12 de noviembre de 2001 -RJ 8959-, entre otras). En efecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de abril de 2003 -RJ 4530- en el concreto ámbito de los planes de ordenación urbana, que califica como normas, afirma lo siguiente: “Es indudable, en todo caso, que la publicación formal y necesaria determina la entrada en vigor de la norma publicada, y así se viene exigiendo en la jurisprudencia que se cita en el motivo, para las ordenanzas y disposiciones de todos los planes de urbanismo que participan de la naturaleza de norma jurídica.” O como dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 2002 -RJ 8955- “los planes urbanísticos no entran en vigor hasta la íntegra publicación de sus normas en el Boletín Oficial correspondiente.” Esta jurisprudencia, además del acuerdo aprobatorio del Plan Urbanístico, exige sin fisura alguna la íntegra publicación de las normas urbanísticas incluidas en dichos Planes, quedando únicamente excluidos de la necesaria publicación los planos y demás documentación que no tiene carácter normativo.

    Y, en efecto, acorde con este criterio jurisprudencial, el artículo 81.1 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, establece que “El acuerdo de aprobación definitiva de los planes urbanísticos, así como las normas urbanísticas incluidas en ellos, se publicarán en el Boletín Oficial de Navarra.”            

    Esta exigencia de publicación es aplicable tanto a los Planes aprobados por las Corporaciones Locales como a los planes aprobados por órganos de las Comunidades Autónomas. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 25 de noviembre de 2002 -JUR/2003/19893-, lo recuerda con las siguientes palabras:

    “Simplemente remarcar en el sentido expuesto por el Juez a quo que el TS se ha pronunciado claramente sobre el tema central del recurso de apelación así entre otras en STS 20-9-2002 que señala: “SÉPTIMO.-El artículo 70.2 de la LBRL aunque referido literalmente a los acuerdos de las Corporaciones Locales, es sin duda también aplicable a los Planes aprobados por las Comunidades Autónomas, porque la exigencia de la publicidad de las normas, a través de su publicación, es una exigencia constitucional (artículo 9.3 de la CE. Por lo demás, se trata de una cuestión ya decidida por este Tribunal Supremo, cuya sentencia de 22 de septiembre de 1992 afirma que la exigencia de publicación del artículo 70.2 de la LBRL es aplicable tanto si se trata de Planes cuya aprobación definitiva corresponde al Municipio como "si se trata de Planes de mayor entidad”. Y lo explica con estas palabras:”Desde el punto de vista de la lógica jurídica, y en muy directa relación con la finalidad de la normativa que se examina, no resulta en modo alguno explicable que los planes de menor trascendencia -artículo 5.1º del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre)-, estén sometidos a las rigurosas exigencias del artículo 70.2 de la Ley 7/1985 y en cambio un Plan General de Ordenación Urbana, de mucha mayor relevancia, pueda entrar en vigor sin publicidad alguna para las normas definitivamente aprobadas”. OCTAVO.- Esta exigencia de publicación es también aplicable a Cataluña, y así lo hemos dicho en sentencia de 9 de febrero de 2000, (con estas palabras: “La materia que nos ocupa se refiere a la eficacia de las normas jurídicas (pues los Planes de Urbanismo lo son”), y que, por lo tanto, correspondiendo la misma a la competencia exclusiva del Estado (artículo 149.1.8ª de la Constitución Española), cualquier norma autonómica ha de interpretarse de acuerdo con la normativa estatal, en este caso, con el artículo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985, en el sentido en que este precepto ha sido interpretado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (véase, por todas, las sentencias de 10 de abril de 1990, 11 de julio de 1991 y 22 de octubre de 1991, entre otras muchas), es decir, en el de que la eficacia de los Planes urbanísticos, ya corresponda su aprobación definitiva a los Ayuntamientos ya a las Comunidades Autónomas, exige la previa publicación de todas sus normas y no sólo la del acuerdo de aprobación definitiva.”

    TERCERO.- Sentado lo anterior y aplicándolo al caso que nos ocupa, ha de precisarse, en primer lugar, que tal exigencia legal de publicación es de aplicación tanto a los iniciales Planes de Ordenación Urbana como a sus posteriores modificaciones o revisiones, pues las modificaciones también comparten la naturaleza normativa de los propios Planes, es decir, no son meros actos de ejecución de los mismos. En este sentido, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2000 -RJ 4110- en el ámbito de los Planes Urbanísticos razona lo siguiente:

    “Una modificación de una norma no es un acto de aplicación ni de desarrollo ni de ejecución de esa norma, sino que es la norma misma, que resulta modificada; así que, por decirlo con otras palabras, cuando una norma se modifica, no se aplica, ni se ejecuta, ni se desarrolla, sino que simplemente se vuelve a gestar como norma, y el resultado es la norma misma, con igual valor y alcance y significado que aquélla tenía. Por lo tanto, se equivoca la Sala de instancia cuando da a una modificación de un Plan el mismo tratamiento que a un acto de aplicación del mismo, porque son cosas completamente distintas. Aquí nos encontramos ante una modificación de un Plan, es decir, ante un Plan (modificado, pero Plan), y, por lo tanto, es aplicable la conocida doctrina de esta Sala (expresada, entre otras, en sentencias de 18 de junio de 1998 y 17 de diciembre de 1998, 21 de abril de 1999, 3 de febrero de 1999 y 21 de enero de 1999, según la cual la falta de publicación íntegra de un Plan de urbanismo afecta a su eficacia, de la que carece, pero no a su validez, que la tiene. Por ello un Plan no publicado no puede ser ejecutado, al ser ineficaz, y si se ejecuta los actos de ejecución serán contrarios a Derecho, al no tener soporte normativo; pero el Plan es válido al contar con todos los requisitos para ello, y, en consecuencia, no puede ser anulado por la mera circunstancia de su falta de publicación.”

    Y, ciertamente, la falta de publicación de la normativa de la modificación de un Plan Urbanístico afecta a su eficacia, no a su validez. La modificación del Plan puede ser válida, pero no eficaz, por lo que, en todo caso, no se puede ejecutar. Asumido este criterio, cabe preguntarse seguidamente si el aprobado planeamiento de desarrollo de un Plan no publicado podría, a su vez, ser valido por ajustarse a las determinaciones del Plan, aunque no fuera eficaz mientras no se publicase debidamente el Plan que lo ampara, pero una vez publicado resultaría sin más trámite eficaz y podría ejecutarse. Pues bien, la respuesta ha de ser negativa. El Plan Parcial no sigue el mismo régimen que el Plan General, es decir, no es ineficaz sino nulo de pleno derecho por falta de soporte normativo, esto es, es nulo por quebrar el principio de jerarquía normativa. Determinante en este sentido es la doctrina del Tribunal Supremo sentada en la Sentencia de 28 de abril de 2004 -RJ 5297- y en otras muchas en ella citadas. En esta sentencia razona lo siguiente:

    “Aquí, en efecto, el Plan Parcial impugnado era contrario al Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, pues éste exige que los Planes Parciales tengan su apoyo necesariamente en un Plan General (artículo 13), que, en este caso, y por no publicado, no había entrado en vigor y era ineficaz, es decir, inhábil a esos fines. De forma que el Plan Parcial era nulo de pleno derecho, y no podía ser convalidado, tal como dijo la sentencia de instancia.

    Esta tesis que acabamos de mantener no es contraria a la reiterada del Tribunal Supremo acerca de que los Planes no publicados son válidos pero ineficaces (Sentencias de 21 de enero de 1999 y de 3 de febrero de 1999, entre otras). En este caso el problema es distinto, porque el vicio que aqueja al Plan Parcial impugnado no es el mismo que afectaba al Plan General, a saber, mera falta de publicación, sino el no tener un Plan General que le sirva de cobertura (ya que el existente no entró en vigor, mediante la publicación de sus Normas, sino hasta el mes de junio de 1992, es decir, cuatro años después de la aprobación definitiva del propio Plan General y dos años después de la aprobación definitiva del Plan Parcial aquí impugnado, y estando ya el recurso Contencioso-Administrativo en período de prueba). No se trata, por lo tanto, de una disposición ineficaz por no publicada (como en el caso del Plan General) sino de un Plan Parcial nulo de pleno derecho por carecer del necesario soporte normativo. La aceptación de la tesis de los demandados significaría dar por bueno (al menos como válido) un Plan Parcial que no es que no esté publicado sino que es nulo de pleno derecho por infracción del principio de jerarquía normativa.”

    Aplicando toda esta doctrina al caso que nos ocupa, la conclusión es clara: el Plan Parcial del Sector Entremutilvas impugnado es nulo de pleno derecho por vulnerar el principio de jerarquía normativa”.

    Estos criterios fueron confirmados por la Sentencia del TSJ de Navarra del 28 de junio de 2007, JUR 2007\337079:

    “De entrada debemos advertir de la contradicción en que incurre la parte recurrente ya que en el cuerpo del escrito reconoce, como no podía ser menos, el ajuste a Derecho de la resolución del T.A.N. en lo que se refiere a la falta de publicación ya anunciada por ser un tema legal y jurisprudencialmente consolidado. Y siendo esto así, sin embargo, en el suplico de la demanda pide la declaración de nulidad de la totalidad del acuerdo del T.A.N., lo cual contradice a lo anterior, es decir, a la postura que mantiene de conformidad en ese punto con el T.A.N. Por tanto, no sólo por esa actitud propia sino porque jurídicamente tiene razón el órgano administrativo en su resolución impugnada, ésta debe ser mantenida en este apartado declarando nulo el Plan Parcial por falta de publicación de la modificación de la normativa urbanística (…).

    Por tanto, en este apartado, la resolución del T.A.N. debe ser mantenida.”

    En consecuencia, el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Tudela de 28 de febrero de 2008 que aprobó definitivamente el Plan Parcial del citado sector “Gardachales”, ha de ser, asimismo, declarado nulo de pleno Derecho por falta de publicación de la normativa urbanística de la modificación de Plan que trata de desarrollar.

    SEGUNDO.- 1. No cabe dudar de la falta de vigencia de la normativa urbanística objeto de la modificación de Plan aprobada por Orden Foral 289/2007, del 30 de mayo, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, en la fecha de aprobación del Plan Parcial impugnado -28 de febrero de 2008-, puesto que, ese día, aquélla no había sido aún publicada. (Ni siquiera consta que se haya publicado desde aquel momento hasta hoy).

    La Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, en su artículo 81.1 dispone:

    “El acuerdo de aprobación definitiva de los planes urbanísticos, así como las normas urbanísticas incluidas en ellos, se publicará en el Boletín Oficial de Navarra. De los Planes que apruebe definitivamente el Ayuntamiento, se remitirá por éste un ejemplar del documento al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda en los quince días siguientes a la aprobación definitiva”.

    2. El Ayuntamiento de Tudela sostiene que la falta de publicación de la normativa urbanística de la modificación de Plan sólo determina la anulabilidad -y no la nulidad plena- del Plan Parcial; y que dicho vicio podría quedar convalidado cuando aquélla se publicase.

    A) La Resolución de este Tribunal Administrativo confirmada por el TSJ de Navarra que se reproduce en el Fundamento de Derecho anterior deja bien claro que, en casos como éste, procede declarar la nulidad plena. Cuando se aprobó, “el Plan Parcial era nulo de pleno derecho, y no podía ser convalidado”, por “carecer del necesario soporte normativo”.

    B) A mayor abundamiento, esa pretendida “subsanabilidad” que, según la tesis del Ayuntamiento, permitiría convalidar el Acuerdo municipal mediante una eventual publicación futura de la normativa urbanística (que, por cierto, se demora ya más de un año, por razones que no se nos alcanzan) constituiría, en sí misma, un imposible lógico-jurídico:

    B.1) el artículo 67.1 de la LRJAPAC dispone que “la Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan”.

    Ahora bien, tal y como observa la Sentencia del TSJ de Cataluña del 3 de marzo de 2006, JUR 2006\255392, la falta de publicación no constituye un vicio de validez susceptible de convalidación.

    Dicho de otra forma, en palabras de la misma Sentencia, no tiene sentido “tratar de convalidar una infracción administrativa que no lo fue en su momento”, puesto que, en situaciones de este tipo, no se constata vicio invalidante alguno, sino únicamente la “falta de publicación, eficacia y entrada en vigor de la correspondiente figura de planeamiento”. Se carece de un requisito de eficacia de la norma; pero no de validez de la misma. La publicación de la normativa urbanística de la modificación aprobada por Orden Foral 289/2007, del 30 de mayo, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, si se llegara a producir, no constituiría ninguna “convalidación” de una aprobación viciada, sino el mero cumplimiento de un requisito para su entrada en vigor.

    B.2) Otra razón que hace recalar la citada pretensión municipal en el ámbito del imposible lógico-jurídico reside en la imposibilidad legal de que un Ayuntamiento “convalide” por sí mismo un acto de otra entidad administrativa distinta de la municipal (esto es, la Administración de la Comunidad Foral).

    Efectivamente, debe recordarse que la pretendida “subsanación” que el Ayuntamiento de Tudela propugna, aparte de constituir un hecho futuro e incierto al aprobarse el Plan Parcial, no depende del ente local, sino de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. La autorización para la publicación del texto de la normativa urbanística emana de la Dirección General de Vivienda y Ordenación del Territorio, que ha de velar por que lo publicado se corresponda con el texto normativo que superó el control de legalidad efectuado mediante Orden Foral. Y el artículo 67.1 de la LRJAPAC se refiere únicamente a la posibilidad de subsanación de vicios por parte de la misma Administración actuante.

    C) Por añadidura, conviene recordar que, según el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común o LRJAPAC, “también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren (…) otras disposiciones administrativas de rango superior”. Dado que, cuando se acordó la aprobación del Plan Parcial (28 de febrero de 2008) no estaba vigente la normativa urbanística de la modificación de Plan a que se refiere la Orden Foral 289/2007, del 30 de mayo, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, aquél colisionó con la normativa urbanística en vigor, que no era compatible con sus previsiones. De tal colisión sólo pudo derivarse la nulidad plena del Plan Parcial el mismo 28 de febrero de 2008 en que se acordó su aprobación (artículo 62.2 de la LRJAPAC).

    En la fecha que se acaba de indicar, el Plan Parcial cuya aprobación se pretendía entró a formar parte de la categoría de las “disposiciones administrativas” que vulneran “otras disposiciones administrativas de rango superior”, supuesto de nulidad plena del artículo 62.2 de la LRJAPAC. La Sentencia del TSJ del País Vasco del 7 de octubre de 2005, RJCA 2006/190, abunda en este aspecto cuando declara que este precepto “ha de ponerse en relación con las previsiones de la LJ, cuando viene a considerar que la disconformidad a derecho de las disposiciones generales tiene como sanción la nulidad de pleno derecho”. A todo ello cabe añadir que, si el Acuerdo municipal devino nulo en el mismo momento de su publicación -por vulnerar “otras disposiciones administrativas de rango superior”, artículo 62.2 de la LRJAPAC-, el intento de convalidación posterior de un acuerdo cuya nulidad de pleno Derecho ya se había producido el 28 de febrero de 2008 colisionaría con lo dispuesto en el artículo 67.1 de la LRJAPAC ya citado, del que se deriva, “a sensu contrario”, la imposibilidad de convalidar actos nulos.

    Devolver a la vida jurídica un acuerdo que ya incurrió en nulidad plena en un momento anterior constituiría -por decirlo gráficamente- una especie de inviable trasunto del tan conocido como ficticio pasaje teatral: “los muertos que vos matáis gozan de buena salud”.

    TERCERO.- Lo expuesto hasta el momento justifica plenamente la estimación del recurso de alzada.

    No obstante, antes de finalizar la argumentación, puede ser conveniente aclarar algún extremo que parece haber suscitado alguna confusión.

    1. Cuando el Ayuntamiento de Tudela alude al carácter potencialmente “convalidable” del vicio jurídico consistente en la contradicción con disposiciones generales de superior rango parece incurrir en un equívoco. Tal colisión con normas superiores sólo puede conducir a la nulidad de pleno Derecho, porque el artículo 62.2 de la LRJAPAC no prevé ninguna otra posible consecuencia jurídica.

    Conviene recordar, asimismo, que el artículo 62.2 de la LRJAPAC es el único que se refiere a la invalidez de las disposiciones generales, previendo su nulidad plena en caso de infringir normas superiores (tanto relativas al contenido como al procedimiento y requisitos de aprobación). En cambio, el artículo 63 considera “anulables” a los “actos” administrativos que infrinjan el ordenamiento jurídico; no a las “disposiciones” como tales.

    2. Entonces, cabría preguntarse: ¿sería imposible que se diera una situación jurídica como la que plantea el Ayuntamiento de Tudela, esto es, una normativa urbanística sobre cuya aprobación planease un vicio de anulabilidad que cupiera, en principio, subsanar? En otras palabras: ¿caben situaciones jurídicas de anulabilidad en lo relativo a las normas urbanísticas del planeamiento?

    La respuesta es: sí; pero sólo en lo que respecta al acto de control de legalidad de la normativa provisionalmente aprobada por el Ayuntamiento. Este último es un “acto administrativo” emanado de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra; legalmente configurado como condición de eficacia de la “norma” urbanística, según se puntualizará a continuación; y, por ende, susceptible de incurrir en vicios de anulabilidad.

    En efecto, la Orden Foral 289/2007, del 30 de mayo, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, que aprueba definitivamente el expediente de modificación del Plan Municipal de Tudela para el Sector S-1 de la UI-9, “Gardachales”, y redelimitación de la UE-36, constituye un acto administrativo de ejercicio de la facultad de control de legalidad e interés general que el artículo 10.2.b) de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, reconoce a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. Este control de legalidad se configura como un requisito de eficacia del planeamiento. Según resume la Sentencia del Tribunal Supremo del 20 de septiembre de 2005, RJ 2005\8861, “el órgano competente para la aprobación definitiva del Plan Municipal extiende su control al análisis de la adecuación de éste al marco legal vigente y a los instrumentos de ordenación”. A este respecto, la Sentencia del TSJ de Navarra del 21 de febrero de 2000 declaró: “(…) el municipio parece llamado a configurar la ciudad o el hábitat donde viven los habitantes de dicho municipio, pero ello no quiere decir que las Comunidades autónomas no sigan teniendo un grado intenso de competencias tales como controlar la legalidad del plan sometido a su aprobación, o lo que es lo mismo su adecuación al marco legal vigente y a los instrumentos de ordenación territorial; pero además la Comunidad Autónoma debe examinar si hay una coordinación entre las soluciones dadas desde la perspectiva o punto de vista municipal con las competencias de la Comunidad Autónoma o de otros Municipios colindantes u otras Administraciones públicas”. Las Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 1990 (RJ 1990/10183), 12 de febrero de 1991 (RJ 1991/ 948), y 18 de mayo de 1998 (RJ 1998/3851), entre otras, amojonan los linderos del control de legalidad. Se refieren, esencialmente, a los aspectos reglados, sin margen de discrecionalidad en su apreciación; al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (Sentencias del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 1992, RJ 1992/4146, y 14 de abril de 1999, RJ 1999/4038); y a evitar que las determinaciones del modelo municipal puedan contravenir instrumentos supralocales o competencias de otras entidades, como puntualizan, por ejemplo, las Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de julio de 1990, RJ 3430/1990, y 25 de abril de 1991, RJ 1991/6034.

    En realidad, cuando ejercita esta función de control de legalidad, la Administración Foral no emana una “norma” suya o “propia”, sino un “acto administrativo” que constituye el requisito de eficacia de la norma de planeamiento que ha aprobado “provisionalmente” otra Administración distinta (el Ayuntamiento). En la aprobación “definitiva” del planeamiento, la Administración Foral no decide cuál es el modelo urbanístico por el que “debe” optar la población del término municipal correspondiente. Se limita a controlar la legalidad y la coordinación del ejercicio de las competencias de otras Administraciones respecto del modelo urbanístico elegido por los representantes de la comunidad local.

    Por esta razón, las Órdenes Forales de aprobación “definitiva” (o, por decirlo más claramente, de “control de legalidad” en sentido amplio) del planeamiento urbanístico especifican en sus pies de recursos que cabe optar entre:

    - recurrir la “norma” propiamente dicha, directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa  (persiguiendo un pronunciamiento contrario a la “validez” de las determinaciones cuestionadas); o bien,

    - impugnar en vía de alzada ante el Gobierno de Navarra la Orden Foral de control de legalidad (aspirando así a privar de “eficacia” o vigencia a dicha norma, al decaer la condición legal de superación de dicho control, sin perjuicio de la “última palabra” sobre su “validez” que, en todo caso, corresponde a los Tribunales).

    Así pues, si la Orden Foral se hubiera aprobado sin haberse llevado a cabo alguno de los trámites exigidos al efecto, o viniera suscrita por el titular de una Dirección General y no del Departamento, por ejemplo, sí cabría apreciar anulabilidad de la Orden Foral aprobatoria de la normativa urbanística (por concurrencia de vicios jurídicos susceptibles -en principio- de convalidación, mediante ratificación por parte del titular de la Consejería, o realización del trámite omitido, pongamos por caso).

    Pero, evidentemente, no es éste el supuesto aquí analizado. La cuestión planteada en esta vía de recurso de alzada se limita a una contradicción o colisión entre dos normas o disposiciones generales de distinto rango: un Plan Parcial y el Plan Municipal vigente en el momento en que aquél se aprueba. El resultado no puede ser otro que la nulidad plena del primero, por ser el de inferior rango, según deriva necesariamente de lo dispuesto en el artículo 62.2 de la LRJAPAC. Así ha sido declarado ya por este Tribunal Administrativo en un caso similar, mediante Resolución confirmada por el TSJ de Navarra, conforme a la doctrina jurisprudencial que en la misma se cita.

    Por todo lo expuesto, el Tribunal

    RESUELVE: Que debemos estimar, como estimamos, el recurso de alzada arriba referenciado, interpuesto por don ............, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Tudela de 28 de febrero de 2008 por el que se aprobó definitivamente el Plan Parcial del sector “Gardachales”; declarando nulo el citado Acuerdo, por no ser conforme a Derecho.

    Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Mª Asunción Erice.- Jon-Ander Pérez-Ilzarbe.- Miguel Izu.- Certifico.- María­-Carmen Lorente, Secretaria.-

Gobierno de Navarra

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