Visto por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Navarra, integrada por los Vocales que al margen se expresan, el expediente del recurso de alzada número 08-0604, interpuesto por DON ............ contra resolución de la Alcaldía del AYUNTAMIENTO DE ZÚÑIGA de fecha 14 de diciembre de 2007, sobre denegación de solicitud de que se anule licencia concedida para la instalación de un centro de transformación y de que se ordene la retirada del mismo.

Ha sido Ponente don Miguel Izu Belloso.

ANTECEDENTES DE HECHO

1º.- Mediante Resolución 11/2007, de 1 de junio de 2007, la Alcaldía del Ayuntamiento de Zúñiga concedió licencia de obras a “Iberdrola Distribución Eléctrica, SAU”, para sustituir un centro de transformación y línea eléctrica subterránea auxiliares de un centro de bombeo de agua.

Con fecha 23 de octubre de 2007 el recurrente, invocando el ejercicio de la acción pública en materia de urbanismo, presenta ante el Ayuntamiento un escrito de alegaciones en el cual solicita la anulación de dicha licencia y la retirada del centro de transformación fuera de la unidad de ejecución donde se ha instalado.

Mediante Resolución de 14 de diciembre de 2007 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Zúñiga se desestimaron dichas alegaciones.

2º.- Contra dicho acto el interesado interpuso en tiempo y forma recurso de alzada ante este Tribunal.

3º.- Mediante providencia del Presidente de este Tribunal se dio traslado del recurso al Ayuntamiento citado para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, según la redacción dada al mismo por el Decreto Foral 173/1999, de 24 de mayo, remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida; extremos ambos que fueron cumplimentados por la Corporación de referencia.

4º.- Mediante providencia resolutoria número 145, de 21 de julio de 2008, se tuvo a “Iberdrola Distribución Eléctrica, SAU” como comparecida como tercera legitimada en el presente recurso de alzada.

5º.- Por las partes no se ha solicitado la práctica de prueba.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Alegaciones de las partes.

El recurrente justifica la interposición del recurso de alzada en que el transformador se ha situado en una zona verde, según está definida en el planeamiento urbanístico del municipio, por lo cual la licencia de obras es nula de pleno derecho.

El Ayuntamiento solicita la desestimación del recurso alegando que el suelo donde se ha colocado el transformador está clasificado como urbano con uso residencial, aunque con zonas ajardinadas entre las parcelas privadas; que en realidad el transformador ya existía con anterioridad en la unidad de ejecución UE-11, estando previsto su traslado a costa de los propietarios a una ubicación más adecuada dentro o fuera de la unidad cuando se ejecuten las previsiones del planeamiento; que del propio planeamiento no se deduce que la existencia del transformador constituya un uso incompatible; que el Ayuntamiento ha ejecutado un traslado provisional a su propia costa, por ser necesario, que no perjudica a los titulares de la unidad ni a la futura ejecución del planeamiento.

La empresa comparecida como tercera legitimada alega que el nuevo centro de transformación sustituye al anteriormente existente y además sirve para suministrar energía eléctrica a la estación de bombeo, y que su instalación se ha realizado con las correspondientes autorizaciones.

SEGUNDO.- Acción ejercitada.

El recurrente tanto en su escrito previo ante el Ayuntamiento como en el del recurso de alzada ante este Tribunal afirma estar ejercitando la acción popular prevista en el artículo 4 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo: “Todos los ciudadanos tienen derecho a: (…) f) Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora”.

A la misma acción pública se refiere el artículo 9 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo (LFOTU):

“1. Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la observancia de la legislación y el planeamiento reguladores de la actividad territorial y urbanística.

2. Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística”.

No obstante, tenemos que precisar que dicha acción pública no constituye un procedimiento específico y separado para la protección de la legalidad urbanística, distinto de los que con carácter general están previstos para la impugnación de la actuación administrativa, sino que opera únicamente a efectos de la legitimación en dichos procedimientos. Como señalaba el Tribunal Supremo en Sentencia de 5 julio de 1999 (RJ 1999\6280), si bien refiriéndose al análogo precepto contenido en la legislación del suelo entonces vigente:

“El recurso a la acción pública del artículo 304 del Texto Refundido de 1992 no puede modificar la conclusión a que se acaba de llegar. El citado artículo 304 contiene una norma que se refiere única y exclusivamente a la legitimación, reconociendo a cualquier persona acción pública para exigir la observancia del ordenamiento urbanístico, sin necesidad de ser titular de un derecho subjetivo ni de un interés, que no sea el de la mera defensa de la legalidad.

Esta legitimación, que se concede al margen de toda condición subjetiva, no puede implicar, sin embargo, que quien acuda al proceso contencioso-administrativo legitimado al amparo de la acción pública, resulte dispensado de cumplir todos los requisitos procesales necesarios para que se pueda examinar en cuanto al fondo la pretensión que formula, siempre que los mismos resulten de aplicación lógica a la legitimación que se contempla. La acción pública está concebida para que cualquiera («quivis de populo») pueda incoar el proceso contencioso-administrativo. Por ello no está prevista, en principio, para quien ha sido notificado debidamente del acto que se impugna (Sentencia de 19 de septiembre de 1996). Eso explica la limitación temporal que, por seguridad jurídica, establece el apartado 2 del artículo 304 del TRLS de 1992, aunque evidente es también que puede ejercerse la acción pública por los interesados a los que se hubiese notificado el acto con todos los requisitos, o cuando el mismo ha sido publicado y esté previsto que la publicación surta los efectos de una notificación. Como declaran los Autos recurridos, y no discuten las partes en esta casación, en tales casos rigen también los plazos que, con carácter general establece el artículo 58 de la LJCA para incoar el proceso administrativo. Así lo ha venido declarando desde antiguo la jurisprudencia de este Tribunal (Sentencias de 28 de octubre de 1968, 15 de abril de 1971, 10 de mayo de 1974 o 15 de enero de 1976) y lo ha recordado recientemente la Sentencia de esta misma Sección Quinta de 18 de marzo de 1992, al declarar que el artículo 235.1 del TRLS de 1976, idéntico al artículo 304 que aquí se contempla, no excluye la aplicación de los artículos 37, 40, 52 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”.

Hemos de considerar, por tanto, que el recurrente no hace otra cosa que instar al Ayuntamiento el inicio del procedimiento de revisión de oficio previsto en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. A este respecto, el apartado 3 de este precepto dispone que “El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales”. Entendemos que la resolución impugnada, en realidad, aunque hable de “desestimar las alegaciones”, lo que está haciendo es inadmitir a trámite la solicitud y no iniciar el procedimiento de revisión de oficio instado, lo que conllevaría la solicitud de un dictamen al Consejo de Navarra. Hemos de pronunciarnos, por tanto, sobre si esta inadmisión está fundamentada.

Por otro lado, cabe observar que en realidad la invocación de la acción pública por parte del recurrente resulta innecesaria e inocua. De su propio escrito de recurso se deduce que estaba legitimado para instar la revisión de oficio dado que es propietario de un terreno adyacente al transformador en cuya retirada está interesado, e incluso alega supuestos perjuicios ocasionados por la obra de colocación del mismo.

TERCERO.- Planeamiento urbanístico aplicable.

Ambas partes, recurrente y Ayuntamiento, invocan la aplicación del Plan Municipal de Zúñiga, del cual la entidad local aporta fotocopia parcial limitada a la ficha urbanística de la unidad de ejecución UE-11.

Para apreciar si existe la nulidad de pleno derecho invocada por el recurrente sería necesario comprobar si, como éste afirma, el lugar donde se ha instalado el transformador es efectivamente una zona verde; o si, como afirma el Ayuntamiento, el planeamiento permite la existencia de ese transformador.

Sucede que buscadas las normas invocadas por las partes este Tribunal no ha podido hallarlas, dado que no han sido publicadas.

Mediante Orden Foral 597/2003, de 14 de abril, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, se aprueba definitivamente el Plan Municipal de Zúñiga, promovido por el Ayuntamiento de dicha localidad. Este acto se publicó en el Boletín Oficial de Navarra número 68, de 30 de mayo de 2003. Sin embargo, ni acompañando a dicho acto ni con posterioridad se han publicado las normas contenidas en dicho Plan Municipal.

De acuerdo con el artículo 9 de la Constitución que garantiza con carácter general el principio de publicidad de las normas, para la entrada en vigor de las normas urbanísticas es requisito ineludible su publicación íntegra en el Boletín Oficial de Navarra. En aplicación de dicho principio constitucional la Ley 7/1985, de 2 abril, de Bases de Régimen Local, dispone en su artículo 70.2, en la redacción dada por Ley 57/2003, de 16 diciembre, lo siguiente:

“Los acuerdos que adopten las corporaciones locales se publican o notifican en la forma prevista por la Ley. Las ordenanzas, incluidos el articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a éstos cuya aprobación definitiva sea competencia de los entes locales, se publicarán en el “Boletín Oficial” de la provincia y no entrarán en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 salvo los presupuestos y las ordenanzas fiscales que se publican y entran en vigor en los términos establecidos en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales. Las Administraciones públicas con competencias urbanísticas deberán tener, a disposición de los ciudadanos que lo soliciten, copias completas del planeamiento vigente en su ámbito territorial”.

Y asimismo cabe recordar lo que establece el artículo 81.1 de la LFOTU en torno a la publicidad del planeamiento:

“El acuerdo de aprobación definitiva de los planes urbanísticos, así como las normas urbanísticas incluidas en ellos, se publicará en el Boletín Oficial de Navarra. De los Planes que apruebe definitivamente el Ayuntamiento, se remitirá por éste un ejemplar del documento al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda en los quince días siguientes a la aprobación definitiva”.

Esta cuestión ha sido abordada numerosas veces por la jurisprudencia, fundamentalmente a partir de la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 1991 (RJ 1991\6352); como señala la Sentencia del mismo órgano de 28 de abril de 2004 (RJ 2004\5297): “es Jurisprudencia consolidada de esta Sala, a partir de sus Sentencias de 11 de julio de 1991 y 22 de octubre del mismo año, la que declara la necesidad de publicar las normas urbanísticas de los Planes de urbanismo en el Boletín Oficial correspondiente para que el Plan adquiera vigencia, cualquiera que sea el órgano competente para su aprobación definitiva, ya que tal publicación no sólo viene impuesta por el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Base de Régimen Local, sino también por los artículos 9.3 de la Constitución, 2.1 del Código Civil , 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, y, 29 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado”.

Citaremos también a simple título de ejemplo la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra número 1103/2005, de 7 de diciembre (JUR 2006\48717):

“En efecto la cuestión referente a la publicidad que ha de darse a las normas  urbanísticas está resuelta por doctrina muy consolidada del Tribunal Supremo, anterior a la modificación del artículo 70-2 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, y que se ha mantenido en los mismos términos con posterioridad a la modificación de ese precepto legal.

Así por citar sólo una de las más recientes sentencias del Alto Tribunal, ésta es, la de 28 de abril de 2004 (RJ 2004,5297), en la que se recopila la evolución y consolidación de la doctrina referente a la cuestión antedicha, dice en esa sentencia el Tribunal Supremo que la eficacia de los planes  urbanísticos  corresponda su aprobación bien a los Ayuntamientos bien a las Comunidades Autónomas, exige la plena  publicación  de sus normas y no sólo la del acuerdo de aprobación definitiva, no en vano la reforma del artículo 70-2 de la Ley 7/1985 de BRL fue motivada en estos términos: «... resaltar la obligación constitucional de publicar en el Boletín Oficial de la Provincia las normas  urbanísticas  y  ordenanzas  contenidas en los instrumentos de planeamiento».

Así, el requisito de publicidad no puede entenderse cumplido con la  publicación del acuerdo de aprobación definitiva tal como mandaba el artículo 116-3 de la Ley Foral 10/1994; ídem el artículo 124-1 del Real Decreto Legislativo 1/1992, sino que ha de estarse, además respecto a las normas  urbanísticas  y  ordenanzas  contenidas en los instrumentos de planeamiento a lo dispuesto en la legislación aplicable, según dispone el número 3 del precepto citado en último lugar.

La publicidad según el artículo 164-1 del Reglamento de Planeamiento (RD 254/1978) se extiende a la totalidad de los documentos que constituyan el Plan o Norma  Urbanística.

No tiene, así, sentido restringir la  publicación  en el Boletín Oficial del acuerdo de aprobación del Plan; el mismo requisito debe cumplirse respecto a todas sus normas u  ordenanzas, en razón a su objeto y efectos erga ommes.

Asimismo el artículo 326 de la Ley Foral 6/1990 de Administración Local de Navarra supedita la eficacia jurídica de las  Ordenanzas  y Reglamentos aprobados por las entidades locales a la  publicación  íntegra de su texto en el Boletín Oficial de la Comunidad”.

Como señala esta sentencia, la falta de publicación provoca la ineficacia de la norma urbanística y la invalidez de los actos dictados en aplicación de la misma.

CUARTO.- Conclusión.

Dado que el Plan Municipal de Zúñiga no ha sido objeto de publicación, sus disposiciones no han entrado en vigor. De ahí que cualquier pretensión de nulidad de pleno derecho de la actuación del Ayuntamiento de Zúñiga con base en dicho planeamiento carece de fundamento.

No se observan otros motivos para considerar que dicha actuación no esté ajustada al ordenamiento jurídico. Por ello, el acto impugnado que desestimó la posibilidad de iniciar un procedimiento de revisión de oficio es conforme a derecho y procede la desestimación del recurso.

Por todo lo expuesto, el Tribunal,

RESUELVE: Que debemos desestimar, como desestimamos, el recurso de alzada interpuesto contra Resolución de 14 de diciembre de 2007 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Zúñiga; acto que se confirma por ser ajustado a derecho.

Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Mª Asunción Erice.- Jon-Ander Pérez-Ilzarbe.- Miguel Izu.- Certifico.- María­-Carmen Lorente, Secretaria.-