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02-02444

  • Nº Expediente 02-02444
  • Nº Resolución 03263/03
  • Fecha resolución 01-09-2003
  • Sección TAN Primera
  • Materia 1
  • Materia 2
  • Materia 3
  • Materia 4
  • Disposición 1
    • Norma
    • Título
    • Tipo
    • Número
  • Disposición 2
    • Norma
    • Título
    • Tipo
    • Número
  • Disposición 3
    • Norma
    • Título
    • Tipo
    • Número
  • Disposición 4
    • Norma
    • Título
    • Tipo
    • Número
  • Tema adjudicación directa de corralizas
  • Resumen
  • Sentido de la Resolución
    • Desestimación
  • Contencioso Administrativo
    • Nº Recurso 1
    • Organo Judicial 1
    • Sentencia fecha 1
    • Sentido fallo 1
    • Nº Recurso 2
    • Organo Judicial 2
    • Sentencia fecha 2
    • Sentido fallo 2
    • Apelación
    • Sentencia fecha - Apelación
    • Sentido fallo - Apelación
  • Resolución         Visto por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Navarra, integrada por los Vocales que al margen se expresan, el expediente del recurso de alzada número 02-2444, interpuesto por DOÑA ............ contra acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE ............ de fecha 23 de abril de 2002, sobre adjudicación directa de corralizas.
                                  
                                  ANTECEDENTES DE HECHO
            
            1º.- El día 29 de mayo de 2002, doña ............ interpone ante este Tribunal Administrativo de Navarra recurso de alzada contra acuerdo del Ayuntamiento de ............, de 23 de abril del mismo año, por el que se desestima su solicitud de aprovechamiento por adjudicación vecinal directa de las corralizas de U............ y M.............
            La señora ............, conforme a los argumentos expresados en el recurso, solicita la adjudicación vecinal directa del aprovechamiento, por el período de diez años, de los pastos comunales correspondientes a las corralizas de U............ y M............, sitas en la margen izquierda de la carretera de .............
            
            2º.- El Ayuntamiento de ............ ha remitido el expediente y ha emitido un informe en el que, con apoyo en los fundamentos expresados en el mismo, solicita la desestimación del recurso.
            
            3º.- El Ayuntamiento emplazó como terceros interesados en el expediente a la totalidad de los adjudicatarios de los pastos comunales de las corralizas del Valle de ............, sin que los mismos hayan comparecido ante este Tribunal.
            
            4º.- Mediante providencia resolutoria nº 624, de 4 de junio de 2003, de este Tribunal, se declaró pertinente en parte la prueba documental propuesta por la recurrente, cuyo resultado se une a las presentes actuaciones, así como no haber lugar a la práctica del resto de la prueba documental propuesta, por no considerarlo necesario para dictar resolución.
            
                                  FUNDAMENTOS DE DERECHO
            
            PRIMERO.- En el presente supuesto se conoce del recurso de alzada interpuesto por la señora ............ contra la desestimación por el Ayuntamiento de ............ de solicitud presentada por la misma, de aprovechamiento por adjudicación vecinal directa de las corralizas de U............ y M.............
            En este sentido, debe precisarse que en el procedimiento de aprovechamiento por adjudicación vecinal directa, por un período de diez años a partir del día 1 de enero de 2002, de los pastos comunales de las corralizas del Valle de ............, cuya apertura del plazo de presentación de solicitudes fue publicada en el B.O.N. ............, solicitadas por la señora ............ -residente en Z............- las corralizas de Z............, I............, J............, O............, G............, R............ y U............, fueron adjudicadas a la misma las corralizas de Z............, I............ y J............. Una vez notificado a la interesada el acuerdo de adjudicación definitiva de dichas corralizas, la señora ............ presentó en el Ayuntamiento dos escritos fechados el 22 de enero y el 21 de marzo de 2002, que de forma indebida no fueron considerados ni tramitados por el Ayuntamiento como impugnación -recurso de reposición- de la adjudicación realizada, en los que solicitaba la adjudicación del aprovechamiento de las corralizas de U............ y M............ -esta última no solicitada en su petición inicial-. En ambos casos, el Ayuntamiento desestimó las solicitudes formuladas, pero sin cumplir en la notificación de dichos actos desestimatorios los requisitos exigidos legalmente -indicación de si el acto era o no definitivo en la vía administrativa, expresión de los recursos procedentes, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos-.
            La deficiente calificación y tramitación por el Ayuntamiento de los escritos presentados por la ahora recurrente, y la irregular notificación de los actos decisorios de las solicitudes contenidas en los mismos, conducen a este Tribunal a identificar el objeto del recurso con el acto definitivo de adjudicación vecinal directa, por un período de diez años a partir del día 1 de enero de 2002, de los pastos comunales de las corralizas del Valle de ............. Así, lo que se cuestiona, y va a conocerse y resolverse, en el presente recurso no es el acto aislado de desestimación por el Ayuntamiento de las solicitudes presentadas por la señora ............ de adjudicación del aprovechamiento de las corralizas de U............ y M............, sino el procedimiento de adjudicación vecinal directa llevado a cabo por el Ayuntamiento de .............
            
            SEGUNDO.- Un primer motivo de impugnación se refiere a la falta de anuncio de la adjudicación provisional, y de concesión de un plazo para la presentación de reclamaciones.
            Efectivamente, conforme a lo dispuesto en art. 201 del Decreto Foral 280/1990, de 18 de octubre, que aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Navarra, dentro del procedimiento de adjudicación vecinal de los pastos comunales, se prevé un acto de adjudicación provisional a los solicitantes con derecho a ello. El art. 202 del mismo Reglamento dispone el anuncio en el tablón de la entidad de dicha adjudicación provisional y la concesión de un plazo para la presentación de reclamaciones. Caso de no presentarse reclamaciones, la adjudicación provisional se convierte en definitiva. En otro caso, la entidad debe resolver las reclamaciones presentadas y acordar lo pertinente sobre la adjudicación definitiva.
            En el presente caso, no consta en el expediente que dicho acto de adjudicación provisional se haya producido, tampoco que se haya anunciado ni que se haya concedido plazo alguno de reclamaciones. Así, una vez publicada en el B.O.N. la apertura del plazo de presentación de solicitudes de corralizas del Valle de ............, y presentadas sus solicitudes por los interesados, se aprobó y se anunció la lista provisional de admitidos y excluidos, otorgándose un plazo de diez días para formular alegaciones. A continuación se aprobó y anunció la lista definitiva de admitidos y excluidos. Finalmente, mediante acuerdo del Ayuntamiento de ............, de 31 de diciembre de 2001, se adjudican a los ganaderos del Valle las corralizas que se relacionan en el mismo.
            Como puede apreciarse, el Ayuntamiento aprobó y anunció la lista provisional, y posteriormente la definitiva, de solicitantes admitidos y excluidos, procediendo posteriormente a la adjudicación definitiva de las corralizas, sin previa aprobación y anuncio de la adjudicación provisional exigida reglamentariamente. En este sentido, el procedimiento seguido se ajusta a lo preceptuado en el art. 37 de la Ordenanza de Comunales del Ayuntamiento, pero no a lo dispuesto en los antes citados artículos 201 y 202 del Reglamento de Bienes. El art. 198 de dicho Reglamento dispone que “el procedimiento para la adjudicación vecinal de los pastos comunales se establecerá por las entidades locales en sus Ordenanzas. Estas recogerán al menos los trámites previstos en los artículos 199 a 202 que, en todo caso, se aplicarán en defecto de Ordenanza”.
            En definitiva, los trámites previstos en los artículos 199 a 202 del Reglamento de Bienes -en concreto, y en lo que aquí interesa, la aprobación, anuncio de la adjudicación provisional, y apertura de un plazo de reclamaciones- deben aplicarse y cumplirse, en todo caso, bien porque así se recojan en las Ordenanzas, bien por aplicarse -como en este caso- ante su falta de previsión en las mismas.
            En conclusión, en la adjudicación vecinal directa, por un período de diez años a partir del día 1 de enero de 2002, de los pastos comunales de las corralizas del Valle de ............ no se ha cumplido el procedimiento reglamentariamente establecido, al omitirse la aprobación y anuncio de la adjudicación provisional de dichas corralizas.
            A este respecto, debe advertirse al Ayuntamiento, a los efectos de su aconsejable modificación, de la discordancia existente entre el procedimiento previsto en la Ordenanza y el establecido con carácter de mínimos en el Reglamento de Bienes.
            
            TERCERO.- Afirmado y concluido lo anterior, procede pronunciarse sobre los efectos derivados de tal incumplimiento procedimental.
            El art. 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, en sus apartados 1 y 2 dispone: “1. Son anulables los actos de la administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
            2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.”
            En definitiva, el vicio de forma o procedimiento únicamente puede producir la anulabilidad de los actos, y ni siquiera ésta si la infracción formal no es esencial ni da lugar a indefensión. Así, la jurisprudencia ha venido reduciendo progresivamente los vicios de forma determinante de invalidez, para limitarlos a aquellos que suponen una disminución efectiva, real y transcendente de garantías, incidiendo así en la cuestión de fondo y alterando eventualmente su sentido en perjuicio del administrado y de la propia Administración. De aquí el juego del principio de economía procesal para evitar la anulación -con la consiguiente secuela de repetir las actuaciones un vez subsanado el defecto formal-, cuando es de prever lógicamente que volverá a producirse un acto igual al que se anula.
            Así lo ha declarado el Tribunal Supremo en su Sentencia de 30 de noviembre de 1993 -RJ 1994/1230-, cuando establece: “como tiene reiterado el Tribunal Supremo -Sentencias de 27 marzo 1985 (RJ 1985\1666), 31 diciembre 1985 (RJ 1986\1552) y 8 mayo 1986 (RJ 1986\2355)- sobre la nulidad o anulabilidad procedimental de los actos administrativos, ha de ser aplicada con mucha parsimonia y moderación la teoría jurídica de las nulidades advirtiendo que en la apreciación de supuestos vicios de nulidad, debe ponderarse la importancia que revista el derecho a que afecte, las desviaciones que motive, la situación y posición de los interesados en el expediente, y, en fin, cuantas circunstancias concurran, resultando contraproducente decretar una nulidad del acto que conllevaría una nulidad de actuaciones con la consiguiente reproducción de las mismas, para desembocar en idéntico resultado, lo que desaconseja la adopción de tan drástica medida, siguiendo lo propugnado por la propia Ley de Procedimiento Administrativo en su artículo 52 y la filosofía de que el derecho no es un fin en sí mismo, ni los trámites pueden convertirse en ritos sacramentales, disociados, tanto en su realización como en la omisión de los efectos que produzcan, toda vez que el culto a la forma ha de ser rendido en cuanto sirve de protección y amparo frente al ejercicio precipitado o desmedido de la potestad administrativa. Los trámites procedimentales han de ser entendidos como garantía para los administrados para propiciar el acierto en las decisiones pero nunca deben ser instrumentalizados como hitos formales obstaculizadores del procedimiento, siendo doctrina jurisprudencial la que basándose en el principio de economía procesal advierte sobre la improcedencia de declarar nulidades cuando el nuevo acto o resolución que se dicte, una vez subsanado el posible defecto formal, haya de ser idéntico en sentido material al anterior [Sentencias de 28 julio 1986 (RJ 1986\6896) y 5 abril y 10 mayo 1989 (RJ 1989\2909 y RJ 1989\3863)].”
            En parecidos términos se pronuncia la Sentencia de 22 de marzo de 1994 -RJ 3297-, al afirmar: “se ha de reiterar la doctrina de esta Sala sobre la nulidad o anulabilidad procedimental de los actos administrativos, recordando que en la esfera administrativa ha de ser aplicada con moderación la teoría jurídica de las nulidades, advirtiendo que en la apreciación de supuestos vicios de nulidad ha de ponderarse la importancia que revista el derecho a que afecte, las derivaciones que motive, la situación y posición del interesado en el expediente, y en fin, cuantas circunstancias concurran, resultando contraproducente decretar una nulidad del acto que conllevaría una nulidad de actuaciones con la consiguiente reproducción de las mismas, para desembocar en idéntico resultado, lo que desaconseja la adopción de tal drástica medida, siguiendo lo propugnado por el artículo 52 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (RCL 1958\1258, 1469, 1504; RCL 1959\585 y NDL 24708) y el 66 de la actualmente vigente y la filosofía de que el derecho no es un fin en sí mismo, ni los trámites pueden convertirse en ritos sacramentales, disociados, tanto en su realización como en su omisión, de los efectos que produzcan, toda vez que el culto a la forma ha de ser rendido en cuanto sirve de protección y amparo frente al ejercicio precipitado o desmedido de la potestad administrativa.”
            Idéntica doctrina recoge la jurisprudencia más reciente, entre otras en Sentencias de 15 de abril de 1996 -RJ 3276-, de 16 y 21 de febrero y 4 de mayo de 1998 -RJ 1594, 1598 y 3609-.
            
            CUARTO.- Pues bien, pese a la relevancia de la infracción cometida -ausencia de aprobación y de anuncio para reclamaciones de la adjudicación provisional-, y a la necesidad de ajustar la Ordenanza al Reglamento de Bienes, en atención a las circunstancias concurrentes en el presente caso, tal vicio de procedimiento no debe conducir, a juicio de este Tribunal, a la anulación de la adjudicación de corralizas efectuada por el Ayuntamiento de .............
            Así, la señora ............ ha tenido la posibilidad en vía municipal, y ante este Tribunal, de conocer, contradecir e impugnar las adjudicaciones efectuadas -como, además, así lo ha hecho-, sin que pueda, en consecuencia, apreciarse que ha sufrido indefensión alguna.
            Por otra parte, el acto de adjudicación provisional sirve para conocer por todos los solicitantes la aplicación efectuada por el Ayuntamiento de que se trate de las circunstancias previstas en el art. 201 del Reglamento de Bienes y en la Ordenanza correspondiente. En el concreto supuesto analizado, la recurrente no ha discutido ni cuestionado, en momento alguno del procedimiento, las adjudicaciones efectuadas por el Ayuntamiento a otros solicitantes, sin que, por otro lado, su pretensión de adjudicación de las corralizas de U............ y M............ esté relacionada o vinculada con las adjudicaciones efectuadas a los demás solicitantes. En otro orden, este Tribunal no conoce que ninguno del resto de los solicitantes haya impugnado o discutido las adjudicaciones efectuadas.
            No se trata, por tanto, que las adjudicaciones efectuadas a otros solicitantes hayan impedido la adjudicación a la recurrente de lo pretendido por ella. Precisamente su petición de las corralizas de U............ y M............, sitas en la margen izquierda de la carretera de ............, se basa en no haber sido adjudicadas las mismas a ningún otro solicitante (recordar, al respecto, que la de M............ no fue solicitada inicialmente por la interesada).
            La señora ............, en definitiva, lo que ha pretendido y pretende es la adjudicación vecinal directa de los pastos de M............ y U............ sitos en la margen izquierda de la carretera de ............, no adjudicados a ningún otro solicitante, al entender que no se ha agotado el procedimiento de adjudicación vecinal directa, y considera, en consecuencia, improcedente su adjudicación por subasta pública (a este respecto, consta en el expediente la adjudicación por subasta, el 30 de julio de 2002, de dichos pastos a la propia señora ............).
            Por todo ello, en atención a las concretas y señaladas circunstancias concurrentes en este caso, no se aprecia que la falta de aprobación y anuncio de la adjudicación provisional haya producido indefensión a la recurrente y al resto de solicitantes, ni que tal defecto procedimental haya conducido al acto de adjudicación definitiva de los pastos a carecer de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, lo que nos lleva a no proceder a su anulación, y más cuando es de prever que lógicamente, de anularse, volvería a producirse un acto igual al anulado.
            
            QUINTO.- Procede, finalmente, abordar la pretensión de la recurrente de adjudicación vecinal directa de los pastos de M............ y U............ sitos en la margen izquierda de la carretera de ............, basada por la misma en no entender agotado dicho procedimiento prioritario y, en consecuencia, resultar improcedente acudir a la subasta pública.
            El aprovechamiento de los pastos comunales, tal y como prevé el art. 158 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra y el art. 186 del antes citado Reglamento de Bienes, “se realizará en las modalidades siguientes:
            Por adjudicación vecinal directa.
            Por costumbre tradicional.
            Por adjudicación mediante subasta pública.”
            Tales modalidades de aprovechamiento deben jugar y aplicarse de forma escalonada (así lo declara, ente otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 1999 -RJ 2000/2005-). En el ámbito normativo son claros al respecto los artículos 162 de la Ley Foral de la Administración Local de Navarra y 203 del Reglamento de Bienes, cuando disponen: “En caso de que, agotado el procedimiento de adjudicación vecinal directa, no se hubiera producido la adjudicación de la totalidad de pastos comunales, éstos serán adjudicados en subasta pública, por plazo comprendido entre ocho y quince años.”
            En definitiva, debe utilizarse y agotarse, con carácter previo y prioritario, el procedimiento de adjudicación vecinal directa, para poder utilizar la modalidad de adjudicación de subasta pública. Obviamente, los vecinos destinatarios de la adjudicación vecinal directa deben cumplir unas condiciones y requisitos para poder serlo, y dicha modalidad de adjudicación debe regirse por una regulación específica. Así lo recoge el art. 159 del reiterado Reglamento de Bienes: “El aprovechamiento que se haga mediante adjudicación vecinal directa entre vecinos, que reúnan las condiciones establecidas en el artículo 142, se regulará por su respectiva Ordenanza, recogiendo los usos y costumbres locales.”
            En este caso, en lo que se refiere a la Ordenanza, en el B.O.N ............, se publican las Ordenanzas de Comunales del Ayuntamiento de ............. En relación con el aprovechamiento de pastos, y a su adjudicación vecinal directa, su art. 40 dispone que “los ganaderos solamente tendrán derecho a los pastos de las corralizas de sus respectivos pueblos.” El mismo precepto permite o habilita, no obliga, al Ayuntamiento para adjudicar varias corralizas a un mismo ganadero, siempre que se den los requisitos previstos en dicho artículo. Debe recordarse, a este respecto, que el actual Ayuntamiento de ............ comprende varios Concejos extinguidos en su día y hoy integrados en dicho Ayuntamiento.
            En el caso de la señora ............ su pueblo es Z............, por lo que conforme a las Ordenanzas, su derecho a la adjudicación vecinal directa de pastos comunales queda restringido a los de dicho pueblo. En la adjudicación llevada a cabo y aquí impugnada, le fueron adjudicadas, además de la de Z............, las corralizas de I............ y J............ en aplicación, respecto de estas dos últimas, de la posibilidad contemplada y atribuida al Ayuntamiento en el citado art. 40 de las Ordenanzas.
            En definitiva, si la recurrente ha obtenido la adjudicación vecinal directa de la corraliza a la que tenía derecho, además de otras dos más, éste Tribunal considera que dicho procedimiento de adjudicación debe entenderse agotado, de tal forma que procede acudir a continuación al de subasta pública, como así ha sucedido, con adjudicación precisamente de las corralizas pretendidas a la propia señora .............
            Rechazar, finalmente, la alegación de la recurrente para fundamentar su petición de que el número de cabezas de ganado de que dispone es superior a la carga ganadera que pueden soportar las corralizas adjudicadas a la misma, pues tal derecho no es lo que garantiza el art. 201 del reiterado Reglamento de Bienes, existiendo en el Valle 3.024 cabezas de ganado, mientras que las corralizas solo tienen capacidad para soportar 2.230 cabezas.
            Por todas las razones expresadas, procede la desestimación íntegra del recurso.
            
            Por todo lo expuesto, el Tribunal
            
            RESUELVE: Desestimar el recurso de alzada interpuesto por doña ............ contra acuerdo del Ayuntamiento de ............, de 23 de abril del mismo año, por el que se desestima su solicitud de aprovechamiento por adjudicación vecinal directa de las corralizas de U............ y M............, sitas en la margen izquierda de la carretera de ............; acto que se confirma por ser conforme a derecho.
            
Gobierno de Navarra

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