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02-01135
- Nº Expediente 02-01135
- Nº Resolución 04227/02
- Fecha resolución 20-12-2002
- Sección TAN Tercera
- Materia 1
- Materia 2
- Materia 3
- Materia 4
- Disposición 1
- Norma
- Título
- Tipo
- Número
- Disposición 2
- Norma
- Título
- Tipo
- Número
- Disposición 3
- Norma
- Título
- Tipo
- Número
- Disposición 4
- Norma
- Título
- Tipo
- Número
- Tema rotulación de las nuevas calles del barrio de ............ únicamente en castellano
- Resumen
- Sentido de la Resolución
- Estimación
- Contencioso Administrativo
- Nº Recurso 1
- Organo Judicial 1
- Sentencia fecha 1
- Sentido fallo 1
- Nº Recurso 2
- Organo Judicial 2
- Sentencia fecha 2
- Sentido fallo 2
- Apelación
- Sentencia fecha - Apelación
- Sentido fallo - Apelación
- Resolución
Visto por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Navarra, integrada por los Vocales que al margen se expresan, el expediente del recurso de alzada número 02-1135, interpuesto por DOÑA ............, como Concejala del AYUNTAMIENTO DE ............, contra actos de dicho Ayuntamiento de fechas que no se indican, sobre rotulación de las nuevas calles del barrio de ............ únicamente en castellano.
ANTECEDENTES DE HECHO
1º.- El Ayuntamiento de ............, en fecha que no se indica, procedió a la rotulación en castellano de diversas calles de la localidad, sitas en el Barrio de ............ , que aparecen fotografiadas en el expediente.
2º.- Contra dicha actuación se interpuso por la interesada, Concejala del referido Ayuntamiento, en tiempo y forma, recurso de alzada ante este Tribunal.-
3º.- Por providencia del Presidente de este Tribunal se dio traslado del recurso al Ayuntamiento citado para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Foral 173/1999, de 24 de mayo, por el que se da nueva redacción al Capítulo II del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 6/1990, de la Administración Local de Navarra, en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida.
Mediante Resolución de 3 de julio de 2002 del citado Ayuntamiento se aprueba la remisión de informe del Secretario Técnico del Área, en el que se recoge únicamente lo siguiente: “La rotulación de las calles del término municipal de ............ la realizan los servicios municipales dependientes de las Áreas de Protección Ciudadana y Obras e Infraestructuras, sin que por ello medie resolución de ningún órgano municipal, por lo que en el expediente objeto del recurso de alzada número 02-1135, interpuesto por ............, no existen documentos”.
4º.- No se propuso por las partes la realización de pruebas.-
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Considera, en síntesis, la recurrente, Concejala del Ayuntamiento de ............, que la rotulación, de fecha que no se indica, de diversas calles de la localidad, sitas en el Barrio de ............ (entre las que se encuentran, según se observa en las fotografías aportadas por la interesada, las de ............, ............, ............ y ............), efectuada únicamente en castellano, no es ajustada a Derecho, toda vez que, por las razones que aduce, la misma debería haberse realizado en forma bilingüe, castellano y vascuence. Estima, en este sentido, la interesada que “no es atribución de un Decreto foral regular la rotulación de las calles” y que, por tanto, y al reputarse, así mismo, el artículo 16.1 de éste ilegal, deben aplicarse las prescripciones de la Ordenanza municipal reguladora de la utilización y del fomento del vascuence en el ámbito del Ayuntamiento de ............, de 12 de septiembre de 1997 (publicada en el BON núm. 122, de 10 de octubre de 1997), cuyo artículo 8 dispone que “El Ayuntamiento de ............ utilizará el castellano y el vascuence cuando se dirija de modo general a los ciudadanos.
Así, serán bilingües (…)
a) Los bandos, edictos, carteles y placas informativas. (…)
c) La rotulación de edificios, calles y espacios públicos. (…)
e) La señalización tanto horizontal como vertical de lugares de interés turísticos, control de servicios e indicadores de tráfico”.
Por su parte, el Ayuntamiento, como consta en los Antecedentes de Hecho, mediante Resolución de 3 de julio de 2002, de la Concejalía Delegada de Protección Ciudadana, aprueba la remisión de informe del Secretario Técnico del Área, en el que se recoge únicamente lo siguiente: “La rotulación de las calles del término municipal de ............ la realizan los servicios municipales dependientes de las Áreas de Protección Ciudadana y obras e Infraestructuras, sin que por ello medie resolución de ningún órgano municipal, por lo que en el expediente objeto del recurso de alzada número 02-1135, interpuesto por ............, no existen documentos”.
No obstante lo anterior, en el informe enviado por el Ayuntamiento en relación con el recurso de alzada 02-1136 (el que nos ocupa es el 02-1135), interpuesto en la misma fecha -11 de marzo de 2002- por la misma recurrente contra el acto, de gran similitud con el que enjuiciamos, de rotulación de determinados edificios municipales, opone el Consistorio, también en síntesis, el argumento de que el artículo 16.1 del Decreto Foral 372/2000, de 11 de diciembre, por el que se regula el uso del vascuence en las Administraciones públicas de Navarra, y que dispone que “En los rótulos indicativos de oficinas, despachos y dependencias de las Administraciones Públicas de Navarra y entidades de derecho público a ellas vinculadas, con sede en la zona mixta, así como en los encabezamientos y membretes de papelería, los sellos oficiales y cualesquiera otros elementos de identificación y señalización se deberá utilizar la redacción en castellano”, establece “de forma imperativa que los rótulos de las oficinas municipales deben figurar redactados únicamente en castellano”, eliminándose así la posibilidad de la “redacción en forma bilingüe, a la que debía tenderse” bajo la vigencia del anterior Decreto Foral 135/1994, de 4 de julio. Por ello, se señala en el informe municipal, “en aplicación del principio de jerarquía normativa del ordenamiento jurídico, debe afirmarse que el artículo 8 de la Ordenanza municipal sobre el vascuence ha quedado derogado y por tanto no es de aplicación actualmente” y que “De todo lo anteriormente expuesto se concluye que el vigente Decreto Foral 372/2000 únicamente permite como forma válida de rotulación de los edificios y señalizaciones de las Administraciones públicas de la zona mixta el castellano, excluyendo la utilización del vascuence siquiera de forma bilingüe. Así lo establece expresamente su artículo 16-1, cuyos términos son totalmente claros y no precisan de interpretación ninguna…” (éste y los posteriores subrayados son nuestros).
Pues bien, pese a que el Ayuntamiento no envía informe en defensa de sus tesis, entenderemos, dada la similitud entre la problemática de ambos recursos citados y dado, así mismo, que los preceptos en juego son los mismos, que la posición municipal es la misma que la sostenida en el informe enviado en relación con el referido recurso.
SEGUNDO.- Así mismo debemos advertir que, mediante Resolución número 3300 de este Tribunal, de 18 de septiembre de 2002, se estimó el recurso interpuesto por otro recurrente contra la rotulación únicamente en castellano de varias calles del Barrio de ............ de ............. Pues bien, dicha Resolución, recaída en el recurso de alzada número 01-4106, tenía también por objeto la colocación de 31 rótulos en dicho Barrio de ............ . Sin embargo, dado que en el expediente no aparecían detallados o fotografiados dichos rótulos, y que en el recurso que actualmente nos ocupa, el Ayuntamiento no envía ninguna documentación, se desconoce por este Tribunal si, acaso, los cinco rótulos que aparecen fotografiados en el presente recurso, también del Barrio de ............ , estaban ya incluidos entre los treinta y uno a que el mencionado recurso hacía referencia. No obstante, dado que el Ayuntamiento nada advierte sobre el particular y que, en todo caso, la fecha de interposición de ambas impugnaciones tienen una diferencia de cinco meses, hemos de entender que se trata de señalizaciones diferentes (recuérdese, además, que en una misma calle se colocan varios rótulos a lo largo de todo su recorrido), razón por la que procede pasar al examen de la cuestión debatida.
TERCERO.- Con carácter previo debe también consignarse que, aunque mediante sentencia de 28 de junio de 2002, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra (inicialmente publicada en el BON núm. 112, de 16 de septiembre de 2002) ha sido declarado nulo, por motivos formales habidos en su tramitación, el invocado Decreto Foral 372/2000, de 11 de diciembre, tal declaración no es en la actualidad de efectos generales.
En efecto, con fecha 28 de junio de 2002, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra examinó los autos del recurso número 209/01, promovido contra el citado Decreto Foral 372/2000, de 11 de diciembre, por el que se regula el uso del vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra, y dictó sentencia en la que, en su fallo, se dispone textualmente lo siguiente:
“Que estimando la demanda debemos declarar nulo por ser contrario al Ordenamiento Jurídico el Decreto Foral 372/2000 publicado en el Boletín Oficial de Navarra, de 5 de enero de 2001, por haber prescindido en su elaboración de trámites esenciales.
Sin costas.
Remítase una copia de esta Sentencia a la Administración Foral de Navarra para su publicación en el Boletín Oficial de Navarra”.
Pues bien, dicha publicación fue inicialmente efectuada en el BON número 112, de 16 de septiembre de 2002. Sin embargo, en el BON número 119, de 2 de octubre de 2002, apareció publicado un Edicto del Tribunal Superior de Justicia de Navarra según el cual la Sala de lo Contencioso-administrativo acuerda: “Declarar que la publicación de la sentencia dictada el 28 de junio de 2002 en los autos 209/01 en el Boletín Oficial de Navarra, número 112, de 16 de septiembre de 2002 ha sido hecha por error toda vez que dicha sentencia no tiene el carácter de firme a los efectos de su publicación y en consecuencia dicha publicación no tiene valor ni efecto alguno”.
Como quiera que en la actualidad no se ha producido la publicación a que se refiere el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), hemos de entender que la declaración de nulidad del Reglamento citado no tiene efectos generales, por lo que, y así mismo, al no haberse decretado la ejecución provisional de la mencionada Sentencia, procede su aplicación al caso que enjuiciamos.
CUARTO.- Sobre el particular que nos ocupa, este Tribunal Administrativo de Navarra ya ha tenido ocasión de pronunciarse en distintas ocasiones. Y lo ha hecho en todas ellas (así en Resoluciones número 5824, 5825, 5826, 5827 y 5828, de 14 de diciembre de 2001; 46, de 11 de enero de 2002 y 3300, de 18 de septiembre de 2002) en sentido favorable a las pretensiones de la parte recurrente, por entender, en síntesis, a) que la Ordenanza municipal no puede entenderse derogada por el referido Decreto Foral 372/2000, de 11 de diciembre, b) que éste no prohíbe la “utilización bilingüe o en euskera”, sino que únicamente prescribe la obligatoriedad de utilización del castellano y c) que dicho Decreto Foral no podría prohibir la utilización del vascuence “sin ser contrario a la propia Ley Foral que desarrolla” (se refiere a la Ley Foral del Vascuence), “incurriendo en nulidad de pleno derecho” y d) que tal interpretación “atentaría contra el principio de autonomía municipal”, lo que “nos llevaría a su inaplicación”.
QUINTO.- Parte el Ayuntamiento como premisas para su actuación (trayendo este Tribunal a este recurso, como se ha dicho, los fundamentos esgrimidos en el informe municipal relativo al recurso de alzada 02-1136), de la consideración de que existe una relación jerárquica entre el Decreto Foral 372/2000, de 11 de diciembre, por el que se regula el uso del vascuence en las Administraciones públicas de Navarra y la Ordenanza municipal reguladora de la utilización y del fomento del vascuence en el ámbito del Ayuntamiento de ............, así como de que dicho Decreto Foral no autoriza en las Administraciones Públicas de la llamada, a efectos de la Ley Foral del Vascuence, zona mixta (en la que se encuentra ............) la utilización, en la señalización de calles, del vascuence.
Pues bien, examinemos ambas cuestiones.
SEXTO.- Sobre el particular de las relaciones entre el Reglamento (u Ordenanza) local y el Reglamento estatal o autonómico, así como sobre el papel de la primera figura señalada, debe reseñarse lo siguiente:
El artículo 108 de la derogada Ley de Régimen Local de 1955 (LRL) establecía lo siguiente: “En la esfera de su competencia los Ayuntamientos podrán aprobar Ordenanzas y reglamentos y los Alcaldes dictar Bandos de aplicación general en el término municipal. Ni unas ni otras contendrán preceptos opuestos a las leyes o disposiciones generales”.
Sin embargo, en la actualidad, tras ser dictada la Constitución española (CE), en la que se establece una cláusula garantizadora de la autonomía municipal, el artículo 55 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (TRRL), dice que “En la esfera de su competencia, las Entidades locales podrán aprobar ordenanzas y Reglamentos, y los Alcaldes dictar Bandos. En ningún caso contendrán preceptos opuestos a las leyes”.
Así pues, como se infiere con claridad del precepto citado, así como del cambio operado en la regulación de la cuestión, la posición ordinamental del Reglamento u Ordenanza local no es, ni mucho menos, de incondicionada subordinación al Reglamento estatal o autonómico. La única prescripción expresa que establece la Ley es la de que los Reglamentos u Ordenanzas locales no se opongan a las Leyes.
En la misma línea de reconocimiento del decisivo papel de las Ordenanzas municipales debe recordarse lo que sigue:
El artículo 140 de la Constitución española consagra el principio de autonomía local. Por su parte, el artículo 46,3 de nuestra Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra dispone que “Los Municipios de Navarra gozarán, como mínimo, de la autonomía que, con carácter general, se reconozca a los demás Municipios de la Nación”
Y, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo (STS), de 9 de febrero de 1993 (RJ 548), la potestad reglamentaria de los municipios es inherente a la autonomía que la Constitución garantiza en el artículo 140.
Esta primacía de las Ordenanzas y reglamentos locales se observa en el artículo 324,3 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, en que se dispone que “Las normas del Estado y de la Comunidad Foral respetarán, en todo caso, el ejercicio de la potestad reglamentaria local en el ámbito de su competencia propia”, así como en el Preámbulo del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado mediante Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que habla, en relación con dicha potestad, de la existencia de una “autorizada línea doctrinal que sostiene que las ordenanzas locales, en tanto que normas dictadas por órganos representativos de la voluntad popular, son el equivalente en el ámbito local de las Leyes estatales y autonómicas y tienen fuerza de Ley en dicho ámbito...”.
En similar sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC), 214/1989, de 21 de diciembre de 1989, en su Fundamento Jurídico Sexto señala lo siguiente: “Lo que sucede es que, en lo concerniente a la organización municipal, el orden constitucional de distribución de competencias se funda en el reconocimiento de tres ámbitos normativos correspondientes a la legislación básica del Estado (art. 149.1.18.ª de la Constitución), la legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas según los respectivos Estatutos y la potestad reglamentaria de los municipios, inherente ésta última a la autonomía que la Constitución garantiza en su artículo 140”.
Por su parte, la STS de 11 de mayo de 1998 (RJ 4313) reitera lo dicho en la sentencia citada, con las siguientes palabras:
“SEGUNDO.- En relación con la organización municipal, la distribución de competencias se asienta en el reconocimiento de tres ámbitos normativos correspondientes a la legislación básica del Estado (artículo 149.1.18 CE [RCL 1978\2836 y ApNDL 2875]), la legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas, según los respectivos Estatutos, y la potestad reglamentaria de los municipios, inherente a la autonomía que garantiza el artículo 140 CE”.
En la misma línea, la STC número 233/1999, de 16 de diciembre, declara que “en virtud de la autonomía de los Entes locales constitucionalmente garantizada y del carácter representativo del Pleno de la Corporación municipal, es preciso que la Ley estatal atribuya a los acuerdos dictados por éste (así los acuerdos dimanantes del ejercicio de la potestad de ordenanza) un cierto ámbito de decisión acerca de los tributos propios del Municipio, entre los que se encuentran las tasas. Es evidente, sin embargo, que este ámbito de libre decisión a los Entes locales -desde luego mayor que el que pudiera relegarse a la normativa reglamentaria estatal,…”.
Y la Sentencia del Tribunal Constitucional 132/2001, de 8 de junio, en relación con la reserva de Ley en materia sancionadora y el papel de las Ordenanzas locales, ha señalado que:
“En efecto, a fin de precisar el alcance de la reserva de ley sancionadora respecto de las ordenanzas municipales parece oportuno recordar lo ya dicho por este Tribunal en relación con la reserva de Ley para el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter público (art. 31.3 CE), y en concreto para el establecimiento de tributos (art. 133 CE). En la STC 233/1999, de 13 de diciembre (RTC 1999, 233), sobre la Ley de Haciendas Locales (RCL 1988, 2607 y RCL 1989, 1851), expusimos una concepción flexible de la reserva de Ley en relación con las tasas y los precios públicos locales y, por consiguiente, un amplio ámbito de regulación para las Ordenanzas dictadas por los Ayuntamientos (FF. 10 y 18). Expresamente dijimos entonces que el ámbito de colaboración normativa de los Municipios, en relación con los tributos locales, era mayor que el que podría relegarse a la normativa reglamentaria estatal. Dos datos normativos consideramos entonces relevantes para llegar a aquella conclusión: que las ordenanzas municipales se aprueban por un órgano -el Pleno del Ayuntamiento- de carácter representativo (art. 22.2.d de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 1985 [RCL 1985, 799, 1372 y ApNDL 205], en adelante LBRL); y que la garantía local de la autonomía local (arts. 137 y 140 CE) impide que la ley contenga una regulación agotadora de una materia -como los tributos locales- donde está claramente presente el interés local”.
Sobre la problemática expuesta, considera el Catedrático de Derecho Administrativo Luciano Parejo Alfonso, en REAL número 288, de enero-abril de 2002, pág. 149, lo siguiente:
“Es cierto sin embargo que si la atribución a las normas locales de la condición de leyes facilita de suyo el acceso de los Municipios a la regulación, dentro de su espacio competencial, de materias en las que se hagan presentes derechos fundamentales y libertades públicas normalmente objeto en las Constituciones de reserva a favor de la ley formal, la configuración de dichas normas con alcance meramente reglamentario lo dificulta. De ahí que en este último caso la garantía de la integridad de la autonomía local requiera un replanteamiento de la construcción constitucional tradicional de la reserva de Ley (…)” .
“Por ello mismo, en el sistema constitucional español (en el que las Ordenanzas municipales tienen rango puramente reglamentario) el Tribunal Constitucional ha debido ir decantando una doctrina conforme la cual, cuando la autonomía local está en juego, la reserva constitucional de ley formal debe ser objeto de una interpretación flexible y en sentido favorable a la intervención de la norma local. La razón de que ello pueda ser estriba en la analogía que puede y debe establecerse, desde el punto de vista del principio democrático, entre el Parlamento y la asamblea vecinal, toda vez que las decisiones de ambos son reductibles, dada la directa representatividad del pueblo que se cumple en ellas, al fenómeno de la autodisposición de la colectividad sobre sí misma. La flexibilización antes apuntada consiste, pues, en entender que la Ordenanza local es capaz de cumplir en buena medida los requerimientos constitucionales a que obedece la reserva de ley”.
SÉPTIMO.- Estas consideraciones al llevado a un sector doctrinal y jurisprudencial a sostener que el único límite a las Ordenanzas locales es el respeto a la Ley. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 1997 (RJ 6766) ha dicho lo siguiente:
“SEGUNDO.- 1. El artículo 137 de la Constitución Española (RCL 1978\2836 y ApNDL 2875), proclama que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan, y proclama, también, que estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Autonomía es tanto como la capacidad para autonormarse, con una condición: que la validez de las normas que surjan de las entidades territoriales que gozan de autonomía, sean conforme a la Ley.
2. La Constitución Española, garantiza la autonomía de las entidades locales (art. 14 de la CE); por ello, la potestad reglamentaria resulta consustancial al reconocimiento constitucional de la autonomía de aquéllas. Quiere ello decir que los reglamentos locales gozan de primacía derivada de la competencia que la Ley atribuye a las entidades locales, de suerte que la jerarquía carece de significado”.
En relación, en particular, con la prevalencia o subordinación del Reglamento Orgánico propio de cada entidad local y el Reglamento estatal de Organización, Funcionamiento y Régimen jurídico de las entidades locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (ROF), el Tribunal Supremo, en sentencia de 12 de noviembre de 1997 (RJ 8458), ha sostenido lo siguiente:
“Se precisa, igualmente, en párrafos anteriores del mismo Fundamento Jurídico Sexto que el orden constitucional de distribución de competencias en el ámbito local se basa en el reconocimiento de tres ámbitos normativos: la legislación básica del Estado, la legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas y la potestad reglamentaria de los municipios, de carácter organizativo y complementario.
Razona acertadamente el apelante que ello implica dotar de prevalencia a los Reglamentos organizativos, dictados por los Entes Locales, sobre aquellas disposiciones estatales reglamentarias, no básicas, que regulen con carácter general el funcionamiento de dichos Entes, de suerte que estas últimas vendrían a ocupar una posición subordinada y complementaria con respecto a las reglas sobre la materia aprobadas por los mismos. Si la única razón determinante de la validez o nulidad de la convocatoria efectuada en la forma antedicha fuese la prevalencia o subordinación de lo dispuesto en el Reglamento Orgánico del Ayuntamiento frente a RD 2568/1986, sería factible llegar, efectivamente, a la conclusión que se postula en la presente apelación.”
Muestra de esta tendencia es, así mismo, la sentencia de 14 de noviembre de 2002, de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra. Dice así la misma:
“La Ordenanza Municipal no ha querido admitir esa fórmula; no se sustituya, pues, esa voluntad normativa plena por la plasmada en otros ámbitos de regulación a los que la primera no puede estar sometida, ya que la potestad reglamentaria del Municipio sólo está subordinada a las leyes (artículos 4 y 5 de la Ley de Bases de Régimen Local y artículos 1,5 y 29 de la Ley foral 6/1990), so pena de contravención del principio de autonomía municipal”.
Y estos pronunciamientos obedecen, así mismo, a la existencia de una corriente, paralela a la que estudiamos, y, según la cual, debe tenerse presente el “principio de primacía de la voluntad municipal”.
Así, en Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 1998 (RJ 1603), referida precisamente a una controversia sobre las formas oficiales de los topónimos del término municipal, se afirma lo siguiente:
“SEXTO.- Ciertamente, los párrafos del dictamen que hemos transcrito, que son los más intensamente referentes a la cuestión controvertida, no descalifican los topónimos acogidos por el Decreto, mas, al admitir como posibles, en los dos primeros casos, los que defiende el Ayuntamiento de Manacor, la aceptación de tales topónimos propuestos por dicho Ayuntamiento se muestra más congruente con el conjunto normativo que antes expusimos, del que es posible extraer en esta materia un principio de primacía de la voluntad municipal. Con otras palabras, la estimación del recurso se ofrece más respetuosa con la garantía institucional de la autonomía local y más conforme con el carácter representativo de las instituciones a través de las cuales se ha expresado una voluntad que, por no oponerse a la Ley y proceder de las autoridades más cercanas a los ciudadanos (art. 4.3, CEAL), puede y debe ser seguida cuando, como aquí acontece, conecta de modo claro con intereses colectivos de ámbito estrictamente local expresados por quienes tienen legitimación para ello”.
Y, en el mismo sentido, la sentencia del mismo Tribunal Supremo de 21 de febrero de 2000 (RJ 1543) señala que:
“No hace falta recordar que estas normas reglamentarias autonómicas han sido aplicadas con toda corrección en el presente caso, según demuestran las actuaciones; y respetando siempre el principio de primacía de la voluntad municipal, manifestaba a través de sus instituciones representativas, que aseguran la garantía constitucional de la autonomía local”.
Similar filosofía se observa también en la STC 11/1999, de 11 de febrero (FJ 4º), en que también se habla de la prevalencia de la opinión de la Corporación local.
OCTAVO.- Señala Antonio Embid Irujo (Catedrático de Derecho Administrativo, cuya tesis doctoral, realizada en 1977, versó precisamente sobre “Ordenanzas y Reglamentos municipales en el Derecho español”), en la obra colectiva, editada en Madrid, 1988, por Civitas, SA, “Tratado de Derecho Municipal”, Tomo I, pág. 418, al referirse a la relación de las Ordenanzas y reglamentos municipales “con el Reglamento del Estado o de la Comunidad Autónoma respectiva”, lo siguiente: “…el reglamento estatal -y ahora habría que añadir el de la Comunidad Autónoma en sus respectivas competencias- sólo podría ser límite de las Ordenanzas y Reglamentos municipales, en cuanto que pudiera apoyarse en todos y cada uno de sus preceptos en la habilitación legal previa, o considerarse sus preceptos como el desarrollo lógico de una previa habilitación legal. En cuanto que faltara el soporte de la ley, o los preceptos reglamentarios pudieran ser considerados claramente como un ‘exceso’ de lo permitido por la ley, faltaría el fundamento lógico de la capacidad de limitar el contenido de la ordenanza o reglamento municipal. Esto, que podría ser defendido a la luz de la normativa preconstitucional, es mucho más claro tras la promulgación de la Constitución con la cláusula garantizadora de la autonomía municipal”.
Pues bien, siguiendo al autor citado, se estima que, enfrentados a la cuestión de dilucidar la prevalencia o subordinación, en relación a la señalización de calles, del artículo 8 de la Ordenanza municipal reguladora de la utilización y del fomento del vascuence en el ámbito del Ayuntamiento de ............ o del artículo 16.1 del referido Decreto Foral 372/2000, de 11 de diciembre, por el que se regula el uso del vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra, debe declararse, por las razones ya señaladas y por las que a continuación se exponen, y, en particular, en virtud del principio de autonomía local constitucionalmente garantizada, la prevalencia del artículo 8 de la citada Ordenanza municipal; disposición cuyo acomodo a la Ley Foral del Vascuence no ofrece dudas.
NOVENO.- Considera la entidad local autora del acto, como ya se ha dicho, que el citado Decreto Foral 372/2000, de 11 de diciembre excluye, en el particular de la rotulación de edificios (y, entenderemos, en el de la señalización de calles), la posibilidad de “utilización del vascuence siquiera de forma bilingüe”.
Pues bien, al respecto hemos de señalar que el verdadero alcance del artículo 16.1 del mencionado D.F., en el que se prescribe, como queda recogido, que “En los rótulos indicativos de oficinas, despachos y dependencias de las Administraciones Públicas de Navarra y entidades de derecho público a ellas vinculadas, con sede en la zona mixta, así como en los encabezamientos y membretes de papelería, los sellos oficiales y cualesquiera otros elementos de identificación y señalización se deberá utilizar la redacción en castellano”, resulta, ciertamente, difícil de precisar.
En efecto, si bien este Tribunal ha considerado en las Resoluciones ya citadas de los años 2001 y 2002, entre otros argumentos, que el precepto “conforme a su tenor literal, lo que está diciendo es que, obligatoriamente, se debe utilizar la redacción en castellano, pero ello no significa que se prohiba la utilización bilingüe o en euskera”, y que, “además, aceptar la interpretación defendida por el Ayuntamiento, esto es, que el Decreto Foral en cuestión prohíbe la utilización del vascuence porque únicamente se debe usar la redacción en castellano, nos llevaría a afirmar que no sólo se prohíbe la utilización del vascuence, sino también la de cualquier otro idioma que no fuera el castellano, incluida cualquier lengua de los países comunitarios (inglés, francés, etc.) lo que jurídicamente no se puede mantener por cuanto nos conduciría al absurdo” y, finalmente, que tal interpretación sería contraria a la Ley Foral del Vascuence, no obstante, señalaremos que una lectura conjunta e integrada del Decreto Foral podría, acaso, conducirnos a considerar que el verdadero propósito del artículo 16.1 del mismo es el de prohibir (en cuanto que no autoriza su utilización) el uso de la lengua vasca (y sólo el de esta lengua, es decir, no el de otras lenguas extranjeras o de otras Comunidades Autónomas, cuya regulación no es objeto del referido Decreto Foral, pues ciñe éste, según explicita el artículo 12 del mismo texto, su ámbito de aplicación al uso del vascuence y del castellano).
No obstante estas precisiones, se estima, en todo caso, que una lectura como la, al parecer, pretendida por el Ayuntamiento de ............, según la cual debiera entenderse que el Decreto Foral 372/2000, de 11 de diciembre, por el que se regula el uso del vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra prohíbe a las entidades locales de Navarra situadas en la zona mixta (a efectos de la Ley Foral del Vascuence) el uso, en la señalización de calles, de la lengua vasca (lengua propia de Navarra, según el artículo 2.1 de la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del Vascuence) invadiría la autonomía local y sería contraria a la mencionada Ley Foral del Vascuence (art.1.2), como ya advirtió este Tribunal en las Resoluciones anteriormente citadas de los años 2001 y 2002, así como a la Constitución española (arts. 3.3, 137 y 140) y a la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias (BOE número 222, de 15 de septiembre de 2001), disposiciones todas ellas que abogan por la protección y el fomento de la riqueza de las distintas modalidades lingüísticas.
En consecuencia, y en virtud de lo expuesto, se estima, en el particular que nos ocupa, de prevalente aplicación la regulación contenida en el artículo 8 de la referida Ordenanza municipal reguladora de la utilización y del fomento del vascuence en el ámbito del Ayuntamiento de ............, de fecha 12 de septiembre de 1997.
Avala esta tesis, así mismo, lo dicho por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en la citada sentencia de 14 de noviembre de 2002, en relación a una posible colisión entre la Ordenanza municipal que nos ocupa, reguladora de la utilización y del fomento del vascuence en el ámbito del Ayuntamiento de ............ y el hoy derogado Decreto Foral 135/1994, de 4 de julio, de regulación del uso del vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra. Dice así la referida sentencia, que ya ha sido transcrita parcialmente:
“El criterio hermenéutico aplicado (…) es inadmisible, porque ha recurrido a una norma foral no ya para interpretar o suplir una norma municipal, sino para aplicar lo previsto por la primera en lugar de lo previsto expresamente por la segunda siendo claramente opuestas sus respectivas soluciones”. “Se trata pues, de una disposición innovadora que no puede trasladarse al ámbito municipal sin invadir la potestad de autorregulación que tiene el Ayuntamiento”.
(…)
“La Ordenanza Municipal no ha querido admitir esa fórmula; no se sustituya, pues, esa voluntad normativa plena por la plasmada en otros ámbitos de regulación a los que la primera no puede estar sometida, ya que la potestad reglamentaria del Municipio sólo está subordinada a las leyes (artículos 4 y 5 de la Ley de Bases de Régimen Local y artículos 1,5 y 29 de la Ley foral 6/1990), so pena de contravención del principio de autonomía municipal.
SEGUNDO.- El error que acabamos de apreciar no es un error de interpretación de las normas: Es un error de aplicación, pues como dijimos lo que se hace en la resolución recurrida socapa de la interpretación de la norma municipal es aplicarla con subordinación a una norma no superior.
Ha habido, pues, aplicación indebida del principio de jerarquía normativa…” (…) .
“Ha de tenerse en cuenta, para terminar, que la notas (sic) norma atiende en su finalidad no sólo al valor instrumental o de uso del idioma sino también a su valor representativo, social, cultural y no solo lingüístico, el cual cohonesta mejor con …”.
Por ello, procede la estimación del recurso y la declaración del derecho de la impugnante a que, en aplicación del citado artículo 8 de la Ordenanza Municipal, se rotulen las calles de ............, ............, ............ y ............ en forma bilingüe, castellano y vascuence.
Por todo lo expuesto, el Tribunal,
RESUELVE: Que debemos estimar, como estimamos, el recurso de alzada arriba referenciado, interpuesto contra actuación municipal, de fecha que no se indica, por la que se procede a la rotulación únicamente en castellano de las calles de la localidad ............, ............, ............ y............, y declarar la obligación del Ayuntamiento de rotular en forma bilingüe, castellano y vascuence, las referidas calles.
