• Bienes; Bienes comunales 2;2.2

• Norma Ley Foral
• Título Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra
• Tipo 1
• Número 142

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

• Estimación parcial

• Nº Recurso 1
• Organo Judicial 1
• Sentencia fecha 1
• Sentido fallo 1
• Nº Recurso 2
• Organo Judicial 2
• Sentencia fecha 2
• Sentido fallo 2
• Apelación
• Sentencia fecha - Apelación
• Sentido fallo - Apelación

Visto por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Navarra, integrada por los Vocales que al margen se expresan, el expediente del recurso de alzada número 13-04569, interpuesto por DON ............ contra acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE TAFALLA de fecha 29 de octubre de 2013, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra notificación de la Alcaldía de fecha 18 de septiembre de 2013, sobre denegación del aprovechamiento de terrenos comunales de cultivo.

Ha sido Ponente doña María-Asunción Erice Echegaray.

ANTECEDENTES DE HECHO

1º.- El Pleno del Ayuntamiento de Tafalla, con fecha 29 de octubre de 2013, desestimó el recurso de reposición interpuesto contra notificación de Alcaldía de fecha 18 de septiembre de 2013, por la que se denegó la petición de terreno comunal.

2º.- Contra dicho acto se interpuso por el interesado, en tiempo y forma, recurso de alzada ante este Tribunal.-

3º.- Mediante providencia del Presidente de este Tribunal se dio traslado del recurso al Ayuntamiento citado para que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Foral 173/1999, de 24 de mayo, por el que se da nueva redacción al Capítulo II del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 6/1990, de la Administración Local de Navarra, en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida; extremos ambos que fueron cumplimentados por la Corporación de referencia.-

4º.- Propuesta por la parte recurrente la realización de prueba documental, el resultado de su práctica se une a las actuaciones.-

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Considera el recurrente que la denegación de aprovechamiento de comunal que le ha sido efectuada es contraria a Derecho, toda vez que la razón aducida por la entidad local, no estar empadronado en la localidad de Tafalla como vecino con una antelación mínima de seis años, si bien está contenida en la normativa de comunales, no debería ser de aplicación a los jóvenes agricultores, que, como él, acceden a la actividad a través del programa de desarrollo rural y son titulares, según aduce, de una explotación agraria catalogada como prioritaria.

Tal normativa referida, precisaremos, queda constituida, según admite el Ayuntamiento, por los artículos 142 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra -LFALN- y 25 de la Ordenanza municipal de comunales.

Y aduce la entidad local que la aplicación, en todo caso, de los criterios establecidos en el artículo 142 de la LFALN, entre los que se encuentra el de la referida antigüedad en el Padrón, ya ha sido sustentada por este  Tribunal en sus Resoluciones 6.725 de 21 de octubre de 2008 (recurso de alzada 08-03139) y 6.467 de 13 de octubre de 2009 (recurso de alzada 09-03403).

SEGUNDO.- Pues bien, la referida normativa se refiere a la unidad familiar y a su titular. Y el concepto de unidad familiar a la que pertenece el recurrente también aparece a lo largo de todo el expediente instruido por el Ayuntamiento.

En efecto, el artículo 142 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra -LFALN- dice lo siguiente:

“1. Con carácter general serán beneficiarias de los aprovechamientos comunales las unidades familiares cuyo titular cumpla los siguientes requisitos:

a) Ser mayor de edad o menor emancipado o judicialmente habilitado.

b) Estar inscrito como vecino en el Padrón municipal con una antigüedad de entre uno y seis años. Las Entidades locales fijarán por ordenanza este plazo.

c) Residir efectiva y continuadamente en la Entidad titular del comunal, al menos durante nueve meses al año.

d) Hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones fiscales con las Entidades locales a las que esté vinculado el beneficiario.

2. Se computarán como miembros de la unidad familiar a todos los que convivan en el mismo domicilio. No obstante, se considerará como unidad familiar independiente a la formada por los padres jubilados, aun cuando convivan con sus familiares, siempre que sus ingresos sean inferiores al salario mínimo interprofesional”. (Todos los subrayados son nuestros).

En similar sentido se expresan los artículos 25 y 29 de la referida Ordenanza de comunales de Tafalla (BON número 6, de 14 de enero de 2005). Y se fija el plazo de empadronamiento de seis años de antigüedad como mínimo.

Y, sobre la aplicación del citado artículo 142 LFALN, este Tribunal, en la Resolución ya citada de la Sección Segunda, número 6.725, de 21 de octubre de 2008, precisamente invocada por la entidad local, ya ha explicado lo siguiente:

“TERCERO.-  Entrando en el análisis de la cuestión de fondo que plantean los recurrentes, ya hemos anunciado que parten de una interpretación errónea, a nuestro juicio, de las normas que citan. Sostienen que los "Jóvenes Agricultores" tienen preferencia sobre los restantes agricultores a título principal que concurran en el proceso de adjudicaciones de parcelas comunales de regadío en base a lo dispuesto en la Ley Foral 1/2002, de 7 de marzo, de Infraestructuras Agrarias. Postulan que la regulación legal derivada de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, queda sin efecto con la entrada en vigor de aquella norma, en especial la referencia a la unidad familiar como base para delimitar los derechos al aprovechamiento.

 No consideramos que esa interpretación sea correcta ni que exista contradicción entre las citadas leyes que deba dejar sin efecto la aplicación de una de ellas. Mas bien deducimos que la lectura de ambas normas debe ser integradora y también textual, es decir, sin olvidar todos los términos de los preceptos que se utilizan, como han hecho los recurrentes.

 La Ley Foral 1/2002, de 7 de marzo, de Infraestructuras Agrarias, regula en su artículo 40 la potestad de las Administraciones Públicas de reordenar terrenos comunales de cultivo con el objeto de su transformación en regadío o la modernización del existente, a cuyo efecto el Departamento de Agricultura, Ganadería y Alimentación elaborará el Proyecto Básico sobre las obras necesarias, como se ha hecho en el caso examinado. Seguidamente el apartado 5. b) fija los criterios de adjudicación de las parcelas resultantes del siguiente modo: "Que para las adjudicaciones de los lotes que resulten de la transformación o modernización, las nuevas ordenanzas establezcan el siguiente orden de preferencia: en primer lugar, las explotaciones agrarias prioritarias de tipo familiar dirigidas por, o en las que participe, un joven agricultor; en segundo lugar, las explotaciones agrarias prioritarias compuestas de agricultores a título principal y, en tercer lugar, la explotación directa por la Entidad Local. Finalmente, si existieran lotes sobrantes, la Entidad Local podrá adjudicarlos mediante pública subasta".

 El precepto no prevé de ningún modo que los vecinos que reúnan la condición de "Jóvenes Agricultores" tengan derecho a todas las parcelas que soliciten frente a otros vecinos "Agricultores a Título Principal". El precepto, respecto al tema de discusión, sólo establece un criterio de preferencia, no de exclusión, de los Jóvenes Agricultores en caso de que los lotes a adjudicar sean en número inferior al de solicitantes con derecho al aprovechamiento del regadío. Ese es el alcance único del precepto respecto al tema de priorizar a unos vecinos frente a otros, no más, pues aparte de la mera priorización nada refiere el precepto sobre los criterios de reparto ni superficies a garantizar ni ningún otro aspecto que permita deducir que ostentan un derecho superior, aparte de la prioridad, sobre los Agricultores a Título Principal, que también tienen derecho al aprovechamiento si hay lotes suficientes.

 El Ayuntamiento no ha incurrido en infracción del precepto pues ha aportado lotes de 3 parcelas mínimas de cultivo de regadío a todos los particulares recurrentes, al menos, como al resto de Agricultores a Título Principal admitidos, sin que haya sido necesario establecer prioridad alguna al existir lotes para todos. La previsión del precepto operaría en caso de que no hubiera suficientes parcelas mínimas a adjudicar en relación con un número mayor de solicitantes con derecho a la adjudicación. En tal caso, los Jóvenes Agricultores sí hubieran debido ser considerados en primer lugar frente al resto de solicitantes, pues la ley les otorga preferencia, pero no es el caso. 

 Asimismo, el texto legal debe leerse en su integridad sin olvidarse de parte de sus términos. Se refiere a explotaciones agrícolas de tipo familiar dirigidas por, o en las que participen, Jóvenes Agricultores, de ahí que también sea aplicable la regulación que hace la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, pues en ambas normas se parte del criterio de unidad familiar como base para regular el régimen de aprovechamientos, sin perjuicio de entenderse que el criterio de prioridad que fija la Ley 1/2002 deba respetarse en las adjudicaciones específicas de parcelas de regadío, aunque sea desconocido en la Ley Foral 6/1990, pues aquélla es una normativa específica destinada a regular este tipo de aprovechamiento. Pero salvo el criterio de prioridad que hemos explicado, nada más regula la ley especial, de modo que hay que acudir al régimen general de los bienes comunales para aplicarlo con la salvedad comentada.

 La alusión que hace el artículo 40 de la ley Foral de Infraestructuras Agrarias a las explotaciones de tipo familiar no es una mera enunciación sin efectos jurídicos, sino que forma parte del precepto con carácter vinculante para delimitar las explotaciones agrarias que entran en el ámbito de la ley, pues no son todas sino exclusivamente las que deriven de un núcleo familiar, solo esas, de forma que el precepto sí hace referencia a la unidad familiar, al igual que la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, y no vemos contradicción entre ambas normas sobre este aspecto.

 De seguirse la tesis mantenida por los recurrentes, la adjudicación estaría huérfana de normativa aplicable, como dicen los informes municipales remitidos: si no opera el artículo 142 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, cualquier ciudadano tendría derecho a la adjudicación, aunque no fuera vecino de Cortes, o no se hallase al corriente de sus obligaciones fiscales, o no residiera más de 9 meses al año. En consecuencia, dado que la Ley Foral 1/2002 nada refiere sobre los criterios generales que deben aplicarse para la adjudicación de bienes comunales de regadío, salvo el criterio de prioridad referido, debe aplicarse íntegramente el artículo 142 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, que determina el cómputo de los que convivan en un mismo domicilio como miembros de una unidad familiar.

 Por lo que respecta a las Ordenanzas reguladoras de la materia, entendemos que la del Aprovechamiento Comunal de las Parcelas Reordenadas con Riego a Presión en el Comunal de Cortes es aplicable en sus términos, pero esos términos son insuficientes para poder efectuar la adjudicación, como insuficiente sería la Ley Foral 1/2002 si se desconocen las determinaciones de la Ley Foral 6/1990, de ahí que deba aplicarse la Ordenanza general sobre Aprovechamientos Comunales de Cortes, que reitera el criterio de unidad familiar de esta Ley Foral.

 En conclusión, si la Ley Foral 1/2002 hubiere determinado un procedimiento de adjudicaciones de parcelas de regadío de forma excluyente y distinta a los criterios contemplados en la Ley Foral 6/1990, lo que jurídicamente hubiera sido posible pues como ley especial sería preferente sobre la general, debería de aplicarse aquélla sin duda, pero resulta que dicha ley no ha eliminado en modo alguno el criterio de unidad familiar, sino que alude al mismo como criterio tradicionalmente admitido en esta materia. Si por el contrario hubiera pretendido que cada Joven Agricultor tuviera entidad propia individualmente con independencia de su núcleo familiar, hubiera debido decirlo expresamente con la suficiente claridad para dejar sin efecto el criterio tradicional aceptado y aplicado como norma básica para determinar las adjudicaciones del comunal y materializar el interés público deducido de este tipo de propiedad.

 A estos efectos puede entenderse que la referencia que hacen los recurrentes a la normativa reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas está fuera de lugar, pues esa materia es ajena por completo al tema debatido, y no sirve para suplir las leyes de referencia que regulan de forma muy específica y pormenorizada los aprovechamientos comunales. También está fuera de lugar pretender que este Tribunal Administrativo decida hacer caso omiso a la regulación legal de Navarra por cuanto, según entienden, podría resultar discriminatoria y vulneradora de los derechos esenciales de los ciudadanos reconocidos en la Constitución. No corresponde a este Tribunal dejar de aplicar las leyes forales de referencia en base a la obsolescencia que denuncian los recurrentes, como tampoco plantear cuestiones de constitucionalidad, dado el marco legal de nuestras competencias”.

En el mismo sentido se expresa la otra Resolución de este Tribunal invocada por la entidad local: la Resolución número 6.467 de 13 de octubre de 2009.

Pues bien, en el caso que nos ocupa, el Ayuntamiento ha solicitado del recurrente que manifieste varios extremos en relación con la unidad familiar a la que pertenece o ha hecho alusión a dicho concepto (folios 5, 16, 18, 21, 24, 52, 53, 54, 70, 71, 78, 95 y 132). Y éste ha contestado que la misma está integrada por sus padres y sus hermanos. Ahora bien, no se ha precisado en el expediente quién es el titular de dicha unidad familiar y por tanto, a qué persona han de serle exigidos los requisitos contemplados en el artículo 142 de la LFALN (y en la ordenanza municipal).

Procede, en consecuencia, la anulación del acuerdo plenario recurrido, decretando el deber municipal de retrotraer el expediente hasta el momento en el que se concrete en el acto resolutorio quién es el titular de la unidad familiar y si éste reúne o no los requisitos para ser beneficiario del comunal. En otras palabras, si el Ayuntamiento entiende aplicable, como lo hace, el citado artículo 142 LFALN, debe aplicarlo en su integridad. Y lo mismo debe decirse respecto de la invocación de la doctrina de este Tribunal (no puede válidamente invocarse una Resolución de este Tribunal en un aspecto y desconocerla luego en otro íntimamente ligado al primero).

Por todo lo expuesto, el Tribunal,

RESUELVE: Que debemos estimar parcialmente, como estimamos, en los términos expuestos en el Fundamento precedente, el recurso de alzada arriba referenciado, interpuesto contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Tafalla, de fecha 29 de octubre de 2013, por el que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra notificación de Alcaldía de fecha 18 de septiembre de 2013, por la que se denegó la petición instada de terreno comunal; acto que se anula, por no ser conforme a Derecho.

Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Mª Asunción Erice.- Jon-Ander Pérez-Ilzarbe.- Miguel Izu.- Certifico.- María­-Carmen Lorente, Secretaria.-