• Procedimiento Administrativo; Fases del procedimiento y ejecución 9;9.9

• Procedimiento Administrativo; Actos administrativos 9;9.4

• Sanciones; Sanciones 12;12.3

• Norma Ley
• Título Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
• Tipo 1
• Número 99

• Norma Ley Foral
• Título Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo
• Tipo 1
• Número 204, 211-213

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

• Estimación

• Nº Recurso 1
• Organo Judicial 1
• Sentencia fecha 1
• Sentido fallo 1
• Nº Recurso 2
• Organo Judicial 2
• Sentencia fecha 2
• Sentido fallo 2
• Apelación
• Sentencia fecha - Apelación
• Sentido fallo - Apelación

Visto por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Navarra, integrada por los Vocales que al margen se expresan, el expediente del recurso de alzada número 11-2274, interpuesto por DON …………., en nombre y representación de DON …………. y DOÑA …………., contra resolución de la Alcaldía del AYUNTAMIENTO DE ALLO de fecha 7 de marzo de 2011, desestimatoria de recurso de reposición interpuesto contra resolución de la propia Alcaldía de fecha 31 de enero de 2011, sobre imposición de primera multa coercitiva por incumplimiento de orden de restauración del orden urbanístico infringido.

Ha sido Ponente don Jon-Ander Pérez-Ilzarbe Saragüeta.

ANTECEDENTES DE HECHO

1º.- El 30 de julio de 2010, la Alcaldía del Ayuntamiento de Allo dictó Resolución nº 100/2010, por la que se incoaba expediente para la restauración del orden urbanístico infringido en una vivienda situada en la calle ………… de dicha localidad, propiedad de don …………. y doña ………….

En dicha Resolución se decidió requerir a los propietarios “para que, en el plazo de diez días,  al objeto de poder proceder a la legalización de dichas obras, presenten en este Ayuntamiento un proyecto técnico de las obras ejecutadas, junto con su presupuesto y facturas abonadas”.

2º.- Con fecha 14 de enero de 2011, el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Allo dictó la Resolución nº 9 de ese año, requiriendo la presentación de una solicitud de licencia para legalizar, en su caso, las citadas obras.

3º.- El 31 de enero de 2011, la Alcaldía del Ayuntamiento de Allo dictó la Resolución nº 12/2011, por la que se impuso a los propietarios antes citados una multa coercitiva cuyo importe ascendía a 600 euros. Contra la misma se interpuso recurso de reposición, desestimado mediante Resolución de Alcaldía nº 41/2011, de 7 de marzo de 2011, objeto del recurso de alzada.

4º.- El 28 de febrero de 2011, los propietarios de la precitada vivienda entregaron el proyecto de obra solicitado, que requirió diversas rectificaciones. El 2 de marzo de 2011 se les impuso una segunda multa coercitiva, por importe de 800 euros, mediante Resolución de Alcaldía nº 38/2011.

5º.- Mediante Providencia del Presidente de este Tribunal se dio traslado del recurso al Ayuntamiento de Allo para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Foral 279/1990, de 18 de octubre, de Desarrollo Parcial de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida; extremos ambos que fueron cumplimentados por la referida Corporación.

6º.- Las partes no solicitan la realización de diligencias de prueba.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Objeto del recurso de alzada.

El incumplimiento de los requerimientos cursados por el Ayuntamiento de Allo en orden a la posible legalización de las obras efectuadas por los recurrentes ha dado lugar a dos multas coercitivas.

- La primera, por importe de 600 euros (Resolución de Alcaldía nº 12/2011, del 31 de enero de 2011), ha sido recurrida en reposición, y ahora lo es en esta alzada.

- La segunda (800 euros, Resolución de Alcaldía nº 38/2011, del 2 de marzo de 2011) “no es objeto del presente recurso”, según aclaran los propios recurrentes.

SEGUNDO.- Requisitos legales para la imposición de multas coercitivas..

1. Conforme a lo dispuesto en el artículo 99.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC), “Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:

A) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado.

B) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.

C) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona”.

A este respecto, el artículo 204 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, prevé expresamente que “también podrá la Administración imponer multas coercitivas para lograr la ejecución por el sujeto obligado de las medidas de restablecimiento. Podrán ser hasta doce sucesivas multas por períodos de un mes en cuantía de 600 a 6.000 euros, según sean las medidas previstas. En todo caso, transcurrido el plazo de cumplimiento voluntario derivado de la última multa coercitiva impuesta, la Administración actuante estará obligada a ejecutar subsidiariamente la reposición de la realidad física alterada (…)”. 

2. Importa destacar que (sin perjuicio de presentar también una faceta sancionadora) las multas coercitivas constituyen, principal y esencialmente, un medio “para la ejecución de determinados actos”. Por eso mismo indica el número 2 del artículo 99 de la LRJAP-PAC que “La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas”.

Se debe subrayar esta diferenciación legal entre:

- las multas que constituyen “sanciones” propiamente dichas,

 - respecto de las dictadas como medio de ejecución forzosa (a fin de forzar el cumplimiento de lo requerido).

El Tribunal Constitucional, en su Sentencia de fecha 14 de diciembre de 1988, nº 239 (RTC 1988, 239), puntualiza que “En dicha clase de multas, cuya independencia de la sanción queda reflejada en el párrafo 2 del indicado art. 107 de la L. P. A. (…)” (similar al actual número 2 del artículo 99 de la LRJAP-PAC), “(…) no se impone una obligación de pago con un fin represivo o retributivo por la realización de una conducta que se considere administrativamente ilícita, cuya adecuada previsión normativa desde las exigencias constitucionales del derecho a la legalidad en materia sancionadora pueda cuestionarse, sino que consiste en una medida de constreñimiento económico, adoptada previo el oportuno apercibimiento, reiterada en lapsos de tiempo y tendente a obtener la acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario del acto a lo dispuesto en la decisión administrativa previa. No se inscriben, por tanto, estas multas en el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora, sino en el de la autotutela ejecutiva de la Administración, prevista en nuestro ordenamiento jurídico con carácter general por el art. 102 de la L. P. A. cuya constitucionalidad ha sido expresamente reconocida por este Tribunal -SSTC 22/1984, de 17 de febrero (RTC 1984/22 ); 137/1985, de 17 de octubre (RTC 1985/137 ), y 144/1987, de 23 de septiembre (RTC 1987/144 )-, y respecto de la que no cabe predicar el doble fundamento de la legalidad sancionadora del art. 25.1 C. E. a que se refiere la STC 101/1988, de 8 de junio (RTC 1988/101 ), esto es: de la libertad (regla general de la licitud de lo no prohibido) y de seguridad jurídica (saber a qué atenerse), ya que, como se ha dicho, no se castiga una conducta realizada porque sea antijurídica, sino que se constriñe a la realización de una prestación o al cumplimiento de una obligación concreta previamente fijada por el acto administrativo que se trata de ejecutar, y mediando la oportuna conminación o apercibimiento”.

Por esa misma razón dicta el Tribunal Supremo pronunciamientos anulatorios cuando no aparece “en el expediente ni el acto administrativo (…) el apercibimiento que advirtiera la entrada en juego de las multas coercitivas” (Sentencia del Alto Tribunal del 19 de junio de 1987, RJ 1987/6509, por ejemplo).

En palabras de las Sentencias del TSJ de Canarias del 11 de diciembre de 2007, JUR 2008/101541, y del 3 de junio de 2005, JUR 2005/189229, “Estas multas, propias de expedientes de disciplina urbanística (…) son plenamente independientes de la posible responsabilidad administrativa por la comisión de una infracción en materia urbanística. Se trata de medidas (multa  coercitiva o sanción) que tienen distinta naturaleza y finalidad, en las que los bienes jurídicos protegidos son también distintos. Las multas coercitivas -que no son sanciones strictu sensu, aunque participan de su naturaleza- tratan de evitar el mantenimiento o continuidad en la ilegalidad, mientras que la sanción de desobediencia reprocha el incumplimiento de la orden legitima dictada por la autoridad o funcionario público en ejercicio de sus funciones Falta, por ello, el elemento decisivo del tipo que no es otro que el conocimiento de la orden y de sus consecuencias”.

En la misma línea, el TSJ de Madrid, en Sentencia de fecha 7 de diciembre de 1999, RJCA 1999/4874, y el TSJ del País Vasco, en sus Sentencias del 16 de septiembre de 2003, JUR 2003/98611, y JUR 2003/98596, enfatizan la “necesidad de una concreción de la cuantía a imponer y en la forma y plazo fijado para el cumplimiento del fin que la multa pretende alcanzar, ya que no se puede desconocer que consiste en una medida de constreñimiento económico, reiterada en lapsos de tiempo, y tendente a obtener la acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario del acto a lo dispuesto en la decisión administrativa previa, mediante la oportuna conminación o apercibimiento”.

Dicho de otro modo:

- Las multas coercitivas requieren advertencia o apercibimiento previo de su futura imposición en el supuesto de que se incumpliera lo requerido. De lo contrario no podrían cumplir su función de impulsar a cumplir el requerimiento.

- Cosa distinta de la multa coercitiva dictada para forzar a cumplir un requerimiento sería una sanción por haberlo incumplido. Tal resolución sancionadora precisaría, por ende, un amparo legal distinto del precitado artículo 99 de la LRJAP-PAC.   

3. Pues bien: ni la Resolución nº 100/2010, de 30 de julio de 2010, ni la nº 9/2011, de 14 de enero de 2011, contienen apercibimiento alguno que advierta a los propietarios de la imposición de una multa coercitiva por importe de 600 euros  en caso de incumplirse los plazos señalados en los requerimientos. El propio acto impugnado viene a reconocer que tal multa coercitiva de 600 euros no venía contemplada en ninguna resolución anterior, sino sólo en informes internos. Y así es, efectivamente.

Por tanto, es evidente que la multa de 600 euros no puede justificarse como medio para forzar la ejecución de lo requerido por el Ayuntamiento de Allo, puesto que no se informó a los destinatarios del requerimiento de que el incumplimiento de lo requerido en los plazos fijados al efecto fuera a conllevar esa concreta consecuencia.

4. Distinto sería que se sancionara a los recurrentes por alguna infracción de las tipificadas en los artículos 211 a 213 de la LFOTU. Pero no es el caso. Tanto el acto impugnado como los informes que obran en el expediente dejan meridianamente claro que los 600 euros liquidados se giran en concepto de “multa coercitiva”. Y ni en dichos informes o propuestas ni en la Resolución de Alcaldía 12/2011 se invoca ningún apartado de los artículos 211 a 213 de la LFOTU, sino solamente el artículo 99 y concordantes de la LRJAP-PAC.

En consecuencia, el recurso ha de ser estimado.

Por todo lo expuesto, el Tribunal

RESUELVE: Que debe estimar, como estima, el recurso de alzada arriba referenciado, interpuesto por don …………. y doña …………., representados por don …………, contra Resolución de Alcaldía nº 41, del 7 de marzo de 2011, del Ayuntamiento de Allo, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra Resolución nº 12, del 31 de enero de 2011, por la que se impuso una multa coercitiva cuyo importe ascendía a 600 euros; anulando los citados actos por no ser conformes a Derecho.

Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Mª Asunción Erice.- Jon-Ander Pérez-Ilzarbe.- Miguel Izu.- Certifico.- María­-Carmen Lorente, Secretaria.-