• Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales; Ordenanzas y Reglamentos 8;8.4

• Procedimiento Administrativo; Actos administrativos 9;9.4

• Norma Ley Foral
• Título Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local de Navarra
• Tipo 1
• Número 324, 325

• Norma Ley
• Título Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
• Tipo 1
• Número 51

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

• Norma
• Título
• Tipo
• Número

El mecanismo legal de aprobación definitiva de ordenanzas por el transcurso de treinta días hábiles sin que se presenten alegaciones sólo puede ser enervado si se alegan razones de legalidad o de conveniencia frente a la propuesta de norma; no así cuando únicamente se manifiesta desagrado o disconformidad con respecto a las consecuencias de la aplicación de la futura norma a un caso concreto. La ordenanza, como norma jurídica, innova el ordenamiento, y es susceptible de una pluralidad indefinida de aplicaciones; en tanto que el acto propiamente dicho se agota por su cumplimiento en aplicación del ordenamiento existente, sin modificarlo (Ansoáin).

• Desestimación

• Nº Recurso 1
• Organo Judicial 1
• Sentencia fecha 1
• Sentido fallo 1
• Nº Recurso 2
• Organo Judicial 2
• Sentencia fecha 2
• Sentido fallo 2
• Apelación
• Sentencia fecha - Apelación
• Sentido fallo - Apelación

Visto por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Navarra, integrada por los Vocales que al margen se expresan, el expediente del recurso de alzada número 09-5724, interpuesto por DON ............contra acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE ANSOÁIN de fecha 11 de mayo de 2009, sobre aprobación definitiva de la modificación de la Ordenanza de edificación y urbanización del Plan Municipal.

Ha sido Ponente don Jon-Ander Pérez-Ilzarbe Saragüeta.

ANTECEDENTES DE HECHO

1º.- En el Boletín Oficial de Navarra número 71, de fecha 10 de junio de 2009, se publicó la aprobación inicial de una modificación de la Ordenanza de Edificación y Urbanización del Plan General Municipal de Ansoáin, abriéndose un período de información pública de treinta días hábiles. El acuerdo plenario aprobatorio de dicha norma (de fecha 11 de mayo de 2009) disponía que, “si transcurrido el período de exposición pública no se formularan alegaciones, la modificación de la Ordenanza Municipal reguladora del cierre de balcones, ventanas, áticos y terrazas exteriores quedará definitivamente aprobada, procediéndose a la publicación de su texto íntegro en el Boletín Oficial de Navarra”.

2º.- El 3 de julio de 2009, don JMLL, en representación de una comunidad de propietarios, solicitó ver los planos de unos cierres de terraza que iba a posibilitar la modificación de la precitada Ordenanza en caso de ser definitivamente aprobada, porque “varios propietarios están en contra de dichas terrazas cerradas”.

Asimismo, los días 16 y 21 de julio de 2009, don ............presentó sendos escritos de alegaciones oponiéndose a la modificación de la precitada ordenanza en lo que afectaba a su edificio.

3º.- El Boletín Oficial de Navarra número 101, de fecha 17 de agosto de 2009, recoge la aprobación definitiva de la indicada modificación de la Ordenanza de Edificación y Urbanización del Plan General Municipal de Ansoáin, especificándose que, “de conformidad con lo dispuesto en el artículo 325 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, modificada por Ley Foral 15/2002, de 31 de mayo, y transcurrido el plazo de exposición pública sin que se hayan producido alegaciones, se procede a la aprobación definitiva de la modificación de dicha Ordenanza, disponiendo su publicación a los efectos pertinentes”.

4º.- El 25 de agosto de 2009, don ............interpone recurso de alzada ante este Tribunal Administrativo, discrepando respecto de la aprobación definitiva de la modificación de ordenanza a la que se ha hecho referencia, y solicitando una prórroga del plazo de alegaciones.

5º.- Mediante Providencia del Presidente de este Tribunal se dio traslado del recurso al Ayuntamiento de Ansoáin para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Foral 279/1990, de 18 de octubre, de Desarrollo Parcial de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra, remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida; extremos ambos que fueron cumplimentados por la referida Corporación.

6º.- Las partes no solicitan la realización de diligencias de prueba.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- 1. Según el artículo 324 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local de Navarra (LFALN), “Las disposiciones generales emanadas de las entidades locales en ejercicio de la potestad reglamentaria y en el ámbito de su competencia adoptarán la forma de Reglamentos, si tuvieran por objeto regular la organización  funcionamiento de la Administración local, y, en otro caso, de Ordenanzas”. Y el artículo 325.1 de la misma Ley Foral prescribe que “La aprobación de reglamentos y ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento:

a) Aprobación inicial por el Pleno de la entidad local.

b) Información pública, previo anuncio en el Boletín Oficial de Navarra y en el tablón de anuncios de la entidad del acuerdo de aprobación, por el plazo mínimo de treinta días en que los vecinos e interesados legítimos podrán examinar el expediente y formular reclamaciones, reparos u observaciones.

c) Resolución de las reclamaciones, reparos u observaciones presentadas, y aprobación definitiva por el órgano a que se ha hecho referencia en el apartado a).

No obstante, el acuerdo de aprobación inicial pasará a ser definitivo en el caso de que no se hubiesen formulado reclamaciones, reparos u observaciones. En este caso, para la producción de efectos jurídicos, deberá publicarse tal circunstancia, junto con el texto definitivo, en el Boletín Oficial de Navarra”.

2. Así las cosas, lo que se debe dilucidar en este caso es lo siguiente: ¿se presentaron -o no- alegaciones frente a la propuesta de modificación de la precitada ordenanza en el plazo de treinta días hábiles a partir de la publicación de su aprobación inicial?

La aprobación inicial fue publicada en el Boletín Oficial de Navarra del 10 de junio de 2009. Por tanto, el plazo de treinta días hábiles empezó a correr el 11 de junio de dicho año, y se prolongó hasta el 15 de julio (inclusive).

Entre los tres escritos de particulares que constan en el expediente hay dos fechados los días 16 y 21 de julio de 2009, fuera del plazo de información pública establecido, tal y como subraya el informe municipal. En consecuencia, la instancia presentada el 3 de julio de 2009 es el único documento que hubiera podido impedir la operatividad del mecanismo legal de aprobación automática de la propuesta de modificación, en la hipótesis de que contuviese alegaciones frente a los términos de la ordenanza inicialmente aprobada.

La cuestión planteada se circunscribe, por tanto, al análisis del documento presentado por don JMLL el 3 de julio de 2009, por si su contenido pudiera interpretarse como un escrito de alegaciones contra los términos de la aprobación inicial de la modificación de la precitada ordenanza.

SEGUNDO.- 1. La Sentencia del TSJ de Castilla y León de 14 de enero de 2008, Jur 2008/87845, sintetiza del siguiente modo el criterio jurisprudencial sobre las diferencias entre acto administrativo y norma reglamentaria:

“En palabras de la STS (…) 24-2-1999, rec. 3640/1993, “Aunque no siempre haya sido fácil la distinción entre normas reglamentarias promulgadas con destino a una  pluralidad  limitada de sujetos pasivos y  actos administrativos singulares con efectos frente a un número indeterminado de sujetos, es pacífica la conclusión de que son claramente diferenciables, tanto por la finalidad de los primeros (están destinados a regular de modo permanente determinadas situaciones o el efecto de ciertos  actos, obedeciendo al principio de “no consunción”, mientras que los  actos    administrativos  propiamente dichos se agotan en virtud de su aplicación), como por la circunstancia de que las normas reglamentarias dan lugar a la existencia de derechos y deberes, ya sea de carácter general, ya en relación con una situación concreta (…). Vemos pues que las notas diferenciadoras de los reglamentos son: generalidad de destinatarios, pluralidad indefinida de cumplimientos, innovación del ordenamiento, perdurabilidad en el tiempo, etc. (…)”. Véase también la STS  (…) de 26-4-2006 (…)”.

En esta misma línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 1994, RJ 1994\5746, por ejemplo, destacaba que, “mientras la norma se inserta en el ordenamiento jurídico y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos o aplicaciones, por el contrario el acto es simple aplicación del ordenamiento y se agota o consume en su ejecución”. Una ordenanza, como norma reglamentaria que es, innova el ordenamiento jurídico municipal mediante nuevas disposiciones, susceptibles de una pluralidad indefinida de aplicaciones a casos concretos; en tanto que los actos administrativos se limitan a aplicar el ordenamiento existente, sin modificarlo.

Por eso, para poder interpretar que un determinado escrito contiene alegaciones en contra de una propuesta de norma reglamentaria, es preciso que plantee objeciones respecto a la regulación general que se propone. No es suficiente con manifestar desagrado ante su posible aplicación a un caso concreto.

2. Pues bien, el escrito presentado por don JMLL el 3 de julio de 2009 no solicitaba ni proponía ninguna modificación de fondo respecto de la regulación inicialmente aprobada, sino solamente “ver los planos de dichos cierres de terraza” (de una determinada terraza de un concreto bar) “para ver anclajes, posibles problemas derivados al garaje, etc., etc.”. El informe municipal enfatiza este extremo recalcando que “lo único que se pedía (…) era ver los planos de dichos cierres de terrazas”, y que, “en todo caso, la referencia era a una concreta terraza, sin hacer referencia alguna a la modificación de la Ordenanza”. Así era, en efecto.

El citado escrito del 3 de julio de 2009 no planteaba, pues, discrepancias en relación con la regulación propuesta, en cuanto tal. De hecho, en él se decía, erróneamente, que “en 11 mayo 2009 se aprobó el cierre de terrazas en la plaza ............del Bar ............”; cuando lo que en realidad obtuvo la aprobación inicial fue una normativa general en cuya virtud el suscribiente del escrito temía que pudiera otorgarse en el futuro una licencia de cierre de la terraza de ese concreto bar.

Dicho escrito confunde, por tanto, la norma (Ordenanza inicialmente aprobada) con sus actos de aplicación (en particular, el hipotético otorgamiento futuro de una licencia de cierre de terrazas a un concreto bar).

Por muchas vueltas que se le den, del escrito de 3 de julio de 2009 resulta imposible extraer ningún contenido que se corresponda con el que sería propio de unas alegaciones en forma frente a una propuesta de reglamento. No se plantea ninguna argumentación sobre alguna eventual ilegalidad o inconveniencia de la regulación inicialmente aprobada, en cuanto tal. Sólo se dice que “varios propietarios están en contra de dichas terrazas cerradas”, refiriéndose a las de un determinado bar.  

3. En la hipótesis de que un eventual acto futuro de otorgamiento de licencia de cierre para la terraza del bar que se cita llegara a incurrir en vulneración de alguna normativa de superior rango, el recurrente podría impugnar dicha licencia interponiendo recurso indirecto contra la modificación de ordenanza aprobada. Sobre este particular, el artículo 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo  Común (LRJAPAC) deja claro lo siguiente: “1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. 2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior. 3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes”.

Pero, en este momento, ni se plantea recurso indirecto alguno contra la modificación de la ordenanza mediante la impugnación de esa hipotética licencia de cierre (que no consta se haya concedido), ni se aduce vulneración alguna de normas de superior rango.

4. Dado que el escrito del 3 de julio de 2009 se limitaba a manifestar el desagrado de varios vecinos antes las posibilidades de otorgamiento de licencias de cierre que abría la nueva normativa, sin plantear ninguna objeción argumentada -ni de legalidad ni de conveniencia- frente a los términos de la propuesta de modificación de la ordenanza, ¿cómo iba a poder dar respuesta el Ayuntamiento de Ansoáin? Tanto para aceptar argumentos como para rebatirlos, es necesario -como premisa básica- que aquéllos sean formulados de modo inteligible.

En consecuencia, ha de entenderse que operó el mecanismo legal de aprobación definitiva por el transcurso del plazo de treinta días hábiles sin haberse formulado alegaciones en debida forma frente al texto inicialmente aprobado, tal y como expresamente se advertía en la aprobación inicial de la modificación de ordenanza, publicada en el Boletín Oficial de Navarra del 10 de junio de 2009: “de conformidad con lo dispuesto en el artículo 325 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, modificada por Ley Foral 15/2002, de 31 de mayo, y transcurrido el plazo de exposición pública sin que se hayan producido alegaciones, se procede a la aprobación definitiva de la modificación de dicha Ordenanza, disponiendo su publicación a los efectos pertinentes”.

5. En cuanto a la solicitud de que se entregue documentación sobre el posible cierre de terraza del bar que cita el recurrente, el informe municipal señala, acertadamente, que “en cualquier momento podían haberse personado para ver el expediente y en todo caso todavía pueden hacerlo pero para ello es necesario que se personen en las dependencias municipales, lo que en ningún momento han hecho”.

Así pues, el recurso de alzada ha de ser desestimado.

Por todo lo expuesto, el Tribunal

RESUELVE: Que debe desestimar, como desestima, el recurso de alzada arriba referenciado, interpuesto por don ............en relación con la aprobación definitiva de la precitada modificación de la Ordenanza de Edificación y Urbanización del Plan General Municipal de Ansoáin.

Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Mª Asunción Erice.- Jon-Ander Pérez-Ilzarbe.- Miguel Izu.- Certifico.- María­-Carmen Lorente, Secretaria.-